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DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA DA EDUCAÇÃO BÁSICA: REFLEXÕES A PARTIR DO CONTEXTO DO MUNICÍPIO DO LUBALO (ANGOLA)

Resumo: O objetivo deste artigo é refletir sobre o modo pelo qual o Estado angolano tem desenvolvido seu projeto de descentralização da gestão do ensino, especificamente no que tange a administração dos recursos financeiros com vistas a efetivação dos objetivos gerais da educação nacional, preconizadas na legislação. Partiu-se da revisão bibliográfica, análise documental e da pesquisa-ação, tendo como campo empírico de observação o município do Lubalo (Província da Lunda-Norte, Angola). Argumentou-se que tal perspectiva é benéfica para a consecução de projetos locais que visem a superação das desigualdades, nomeadamente aquelas do campo educacional, como demonstram os dados da cidade do Lubalo. As considerações finais apontam para o fato de que, no contexto estudado, a efetivação de uma administração descentralizada, embora salutar, esbarra em dois desafios estruturantes: as limitações orçamentárias e a política de distribuição de recursos a partir de uma classificação prévia dos municípios que favorece as regiões que possuem maior infraestrutura.

Palavras-chave: Financiamento da Educação Básica, administração financeira, descentralização da gestão financeira, infra-estrutura escolar.

DECENTRALIZATION OF THE FINANCIAL MANAGEMENT OF BASIC EDUCATION: REFLECTIONS FROM THE CONTEXT OF THE MUNICIPALITY OF LUBALO (ANGOLA)

Abstract: The aim of this article is to reflect on the way in which the Angolan State has developed its project of decentralization of teaching management, specifically with regard to the administration of financial resources with a view to the implementation of the general objectives of national education, recommended in the legislation. It was based on the bibliographic review, documentary analysis and action research, having as empirical field of observation the municipality of Lubalo (Lunda-Norte Province, Angola). It was argued that such a perspective is beneficial for the achievement of local projects aimed at overcoming inequalities, particularly those in the educational field, as demonstrated by data from the city of Lubalo. The final considerations point to the fact that, in the context studied, the implementation of a decentralized administration, although salutary, faces two structuring challenges: budgetary limitations and the policy of distribution of resources from a previous classification of municipalities that favors regions that have greater infrastructure.

Keywords: Basic Education financing, financial administration, decentralization of financial management, school infrastructure.

DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN FINANCIERA DE LA EDUCACIÓN BÁSICA: REFLEXIONES DESDE EL CONTEXTO DEL MUNICIPIO DE LUBALO (ANGOLA)

Resumen: El objetivo de este artículo es reflexionar sobre la forma en que el Estado angoleño ha desarrollado su proyecto de descentralización de la gestión docente, específicamente en lo que respecta a la administración de recursos financieros con miras a la aplicación de los objetivos generales de la educación nacional, recomendados en la legislación. Se basó en la revisión bibliográfica, el análisis documental y la investigación de acción, teniendo como campo de observación empírico el municipio de Lubalo (Provincia de Lunda-Norte, Angola). Se argumentó que tal perspectiva es beneficiosa para la realización de proyectos locales destinados a superar las desigualdades, en particular las del ámbito educativo, como lo demuestran los datos de la ciudad de Lubalo. Las consideraciones finales apuntan al hecho de que, en el contexto estudiado, la implementación de una administración descentralizada, aunque saludable, se enfrenta a dos desafíos estructurantes: limitaciones presupuestarias y la política de distribución de recursos de una clasificación anterior de municipios que favorece a las regiones que tienen una mayor infraestructura.

Palabras clave: Financiación de la Educación Básica, administración financiera, descentralización de la gestión financiera, infraestructura escolar.

Angola emancipou-se política e administrativamente de Portugal em 1975, momento em que organiza o seu primeiro sistema escolar autônomo. Desde então, o Estado tem enfrentado um conjunto de desafios para colocar em prática um modelo educacional que atenda as expectativas e responda às necessidades da população.

De fato, no pós-independência, coube aos angolanos inventarem-se (HOBSBAWM, 1984) enquanto nação autônoma e erigir instituições para gerir todos os aspectos da vida social. Um dos grandes desafios se impõe no campo educacional, uma vez que não se trata tão somente de assumir o controle das escolas, mas instituir um novo sistema de ensino, tanto do ponto de vista da estrutura material das instituições escolares, dos currículos da educação básica e, sobretudo, da decolonização epistemológica.

Partindo desta realidade, e tendo por base o atual modelode organização da administração pública angolana, que prima pela centralização dos atos administrativos, neste artigo, busca-se refletir sobre experiências de gestão descentralizada do sistema municipal e seus impactos na solução de problemas locais.

Em Angola, de acordo com o Decreto Lei 13/95, os serviços da administração central de educação foram constituídos para conceber, administrar, aplicar, orientar, dirigir e contratar a política educativa Nacional, enquanto os seus serviços de coordenação local têm a função de executar a política educacional, acompanhar e controlar as orientações e directrizes superiormente definidas e recolher os dados operacionais para a concepção de medidas no âmbito local. Ou seja, no centro concebe-se e na base executa-se. (BENEDITO, 2012, p. 105)

Esse modelo, apesar de apresentar algumas vantagens, tem sua eficácia comprometida na média em que não se sabe em quais condições específicas se encontra cada contexto local. Nesse diapasão, a hipótese deste artigo é a de que a descentralização da gestão económica da educação básica permite superar estes desafios e colabora de moto efetivo para a consecução dos seus objetivos. Dito de outro modo, a administração do sistema educativo poderia ser reorganizada de modo que, partindo de uma instituição central, os espaços de tomada de decisão sobre o emprego dos recursos financeiros, tendo em conta a partição os agentes locais, para garantir a implementação dos projetos de gestão a partir de diretrizes gerais previamente definidas.

Para a abordagem das pretensões desse estudo, a análise sustenta-se na revisão bibliográfica, análise documental e pesquisa-ação.

diante da complexidade de análise do objeto de pesquisa a triangulação metodológica pode ser entendida como a combinação de diferentes instrumentos e perspectiva metodológica para a coleta, análise e interpretação de dados e informações-, mostrou-se como uma estratégia metodológica por possibilitar a aproximação entre a fundamentação teórica e o trabalho do campo a partir de diferentes abordagens (IZAR, 2016, p. 18).

Para a análise documental foram consultadas atas de reunião, relatórios administrativos, legislação e demais documentos oficiais do governo angolano), tendo como campo empírico de observação o Município do Lubalo (Província da Lunda-Norte).

A pesquisa-ação permitiu o levantamento documental nas instituições, como a Administração Municipal, Direcção Provincial da Educação, Instituto Nacional de Estatística e Direcção Municipal da Educação

A pesquisa-ação educacional é principalmente uma estratégia para o desenvolvimento de professores e pesquisadores de modo que eles possam utilizar suas pesquisas para aprimorar seu ensino e, em decorrência, o aprendizado de seus alunos (TRIPP, 2005, p. 444).

No contexto desta pesquisa, a escolha pelo método da pesquisa-ação deu-se sobretudo porque um dos autores exerce a função de administrador municipal numa cidade da Província da Lunda-Norte. De caráter exploratório, esta pesquisa insere-se num contexto mais amplo de investigação e pretende colabora com o debate sobre financiamento, organização e administração do sistema escolar.

Antes de se analisar os pressupostos teórico-ideológicos do sistema administrativo educacional em Angola, a fim de situar de modo mais completo o quadro conceitual e empírico desta pesquisa, convém compreender como se organiza administrativamente o território angolano atualmente.

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO TERRITÓRIO ANGOLANO

Situado na costa ocidental do continente africano, Angola localiza-se sul do equador, fazendo fronteira com a República do Congo e pela República Democrática do Congo (a norte), República Democrático do Congo e pela República da Zâmbia (a leste), República da Namíbia (a sul) e pelo Oceano Atlântico (a oeste).

Com uma extensão territorial de 1.246.700 km2, o território nacional angolano compreende 18 Províncias^[3], 164 Municípios, 518 Comunas^[4] e 44 distritos urbanos. A capital nacional está localizada na cidade de Luanda, às margens do Oceano Atlântico. Composta por uma população de aproximadamente em 30.175.553, dos quais 14.691.938 são homens e 15.483.615 são mulheres (INE, 2016, p. 21), Angola adopta o português como língua oficial, ao mesmo tempo em que reconhece a importância das línguas nacionais, dentre as quais, as mais faladas são: Ovimbundo ou Umbundo; Quimbundo, Mbundo ou Ambundu; Bacongo ou Kicongo; Cokue ou Lunda-Tchokwe; Ovambo ou Kwanhama; Herero; Xindonga; Ganguela, Nhyaneka-Humbe ou Nhianeca.

Os dados empíricos desta pesquisa, conforme se descreverá mais adiante, foram coletados no município do Lubalo, na Lunda Norte, no extremo Nordeste de Angola.

Administrativamente, Lunda-Norte é constituída por 10 Municípios: Cambulo, Chitato, Cuilo, Capenda-Camulemba, Caungula, Lucapa, Lóvua, Lubalo e Xá-Muteba. Tem uma população de 1.001.090 habitantes, sendo 511.420 homens e 489.670 mulheres. (INE, 2016, p. 22).

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Na Figura 1, acima, destaca-se na cor verde, a localização do município do Lubalo, que se confina a Norte com o Município de Caungula, a Sul com os Municípios de Cacolo e Saurimo Província da Lunda Sul, a Leste com o Município de Cuilo e Lucapa, a Oeste com os Municípios do Cuango e Capenda-Camulemba. Tem uma população de 23.951 habitantes sendo 11.819 homens e 12.132 mulheres. (INE, 2016, p. 57). Com uma superfície de 12. 686 km2, dista a 520 km da sede da Capital da Lunda-Norte.

A ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL EM LUBALO

De acordo com a legislação atual angolana (DP nº 89/20), o Administrador Municipal é o órgão responsável pela administração local, a quem incumbe dirigir o munícipio, assegurar o funcionamento das intuições e serviços públicos, respondendo pela sua atividade perante o Governador Provincial.

É preciso destacar que o sistema político angolano prevê que a população eleja o presidente do país e os membros do parlamento. Cabe ao chefe do executivo indicar os governadores provinciais e estes os administradores municipais. Não há, portanto, processo eleitoral para indicação dos governantes locais, tampou são constituídos parlamentos municipais ou provinciais, diferente do que ocorre em repúblicas federativas, como no caso brasileiro.

Em síntese, o “Administrador Municipal”, é uma figura do executivo, equivalente ao prefeito. Cabe a ele dirigir os processos de gestão, assessorado por comissões e conselhos consultivos (que compreende os setores apoio técnico e instrumental), e os serviços executivos desconcentrados. Na Figura 2 é possível visualizar graficamente como se estrutura a administração municipal.

Os municípios de Angola são classificados em tipos específicos, identificados por letras: A, B, C e D. Os de tipo “A” são aqueles que estão localizadas nas sedes de capitais de Províncias, com uma concentração de infraestruturas consideráveis, e recebem mais quotas financeiras e com um quadro do pessoal mais bem qualificado. Os de tipo “B” e “C”, são os que têm um certo desenvolvimento de infraestruturas económicas e sociais com um pouco de quadros qualificados do seu pessoal, também são atribuídas uma quota financeira razoável para fazer face ao desenvolvimento municipal. Os de tipo “D”, com um nível de desenvolvimento incipiente, desprovido de infra-estrutura económica e social, com difíceis vias de acesso e comunicação (internet) e o seu Orçamento Geral do Estado é ínfimo, de modo que não conseguem desenvolver os seus projetos municipais.

Persistindo este modelo de organização, e tendo em consideração a nova filosofia da implementação das autarquias locais com maior infraestrutura, não será possível que os municípios de tipo “D” atinjam os patamares dos demais pertencentes aos tipos “A, B e C”.

Lubalo é um município classificado como Tipo “D” e, como se vê na figura acima, o Administrador Municipal é assistido diretamente pelo seu adjunto, pela Comissão Municipal de Proteção Civil e pelo serviço de apoio consultivo, o qual é composto por três conselhos,

O apoio técnico à execução da administração local, é distribuído entre a Secretaria-geral e quatro gabinetes:

Por fim, integram o organograma administrativo, as Direções Municipais, as quais se constituem em unidades orgânicas de áreas específicas de atividade da Administração Municipal; depende orgânica e administrativa e funcionalmente do Administrador Municipal. São elas:

Em 2009, o Executivo angolano iniciou o ensaio da descentralização financeira aos 164 Municípios, o que permitiu a criação de condições materiais e humanas (estradas, pontes, escolas, formação de professores) para repor o que havia sido destruído no período de guerra civil^[5]. Porém, desde 2014 começou-se a observar a crise financeira mundial resultante da queda do preço de petróleo, que provocou a redução da verba para a reconstrução do País para o cumprimento dos objectivos preconizados. Até agora a referida verba baixou consideravelmente, já não permitindo a execução dos programas aprovados.

Conforme apontou Verdugo (1992), a descentralização da administração pode ser entendida como a transferência de decisões a outros atores educativos e a outras fórmulas institucionais. No contexto angolano, Lopes et Santos (2015) defendem que o processo da descentralização apresentaria propostas factíveis para os problemas resultantes da necessidade da oferta de bens e serviços a nível local.

A legislação atual sobre Administração Pública angolana prevê um modelo organizacional que favorece uma atuação descentralizada na definição de políticas públicas e gestão financeira (ANGOLA, 2016), o desafio, segundo Feijó e Paca (2017), repousa na aplicabilidade desses dispositivos legais, sobretudo durante os períodos de crise econômica, como se apontou acima.

De fato, o desenho do modelo organizacional do território nacional feito pelo Estado visa a garantir, no essencial, uma capacidade de resposta adequada à prestação de um serviço público mais eficiente às populações, permitindo ao mesmo tempo prossecução do interesse público (sobretudo o enfrentamento das desigualdades regionais) e maior aproximação dos órgãos públicos aos cidadãos (ANGOLA, 2019), apesar do critério limitador imposto pela classificação dos municípios em letras, conforme destacou-se acima.

Se, do ponto de vista prático, o repasse das verbas para o financiamento das obras públicas nos municípios depende do desempenho global da economia; considerando a regra de distribuição das verbas de acordo com as “letras classificatórias” aprontada acima, percebe-se que há entraves estruturais ao desenvolvimento regional. Descentralizar, portanto, a gestão local dos recursos, se apresenta uma medida paliativa interna de enfrentamento às dificuldades encontradas pelas administrações municipais.

PROCESSO DE ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA EDUCATIVO ANGOLANO

Atualmente, a história angolana divide o período pós-independente em duas fases: República Popular de Angola, que perdurou 16 anos (de 1975 a 1991), e a república nova”, a partir de 2002, quando o país passa a ser nomeado República de Angola. O conflito armado, que atravessou todo este período, possibilitou uma reforma no sistema político, tendo como resultado mais significativo a adoção do pluripartidarismo.

o governo instituído propôs-se a garantir a educação como instrumento para a consolidação do seu projeto político. Nesse contexto, é idealizado o princípio da democratização da educação escolar formal, que basicamente compreende a declaração do acesso, sem qualquer forma de descriminação, de todos os angolanos à educação. É atribuída à educação a tarefa de “construir o homem novo” (PAXE, 2014, p. 17)

Para além do desafio de universalizar o acesso aos bancos escolares, tendo em conta a herança deixada pelos colonialistas de 85% de analfabetismo, uma das mais alta do mundo (PNUD-Angola, 2002, p. 26), a ampliação da formação técnica, tecnológica e científica (essenciais para a re-construção do país, que fora duramente atingido pela Guerra da Independência), soma-se a necessidade de romper com a lógica racializante e discriminatória que marcou a educação no período colonial, por meio da democratização da educação escolar, que se traduz em levar um ensino para todos, e a reformulação do currículo escolar (BRAS, 2018).

Angola torna-se independente em 11 de novembro de 19175 e, um mês depois, a Assembleia do Povo aprova e promulga a Lei 4/75, que trata do ensino escolar no território.

[...] em função da influência dos seus aliados, o primeiro sistema de ensino, traçado pelo 1º Congresso do MPLA, tinha fortes influências de Países do bloco socialista. E, em função das orientações fundamentais para o desenvolvimento económico-social da República Popular de Angola, no período de 1978 a 1980, e das decisões saídas do 1º Congresso que decorreu de 4 a 10 de Dezembro de 1977, sobre a política educativa, foram definidas como objectivos do sistema de educação e ensino: formar as novas gerações de todo povo trabalhador sob a base da ideologia marxista-leninista; desenvolver as capacidades físicas e intelectuais, de forma que todo o povo possa participar na construção da nova sociedade; desenvolver a consciência Nacional e o respeito pelos valores tradicionais; desenvolver o amor ao estudo e ao trabalho coletivo, e respeito pelos bens que constituem a propriedade do povo angolano; desenvolver a unidade Nacional; garantir o desenvolvimento económico e social e a elevação do nível de vida da população” (BRÁS, 2018, p. 18).

Desse modo, alguns dos princípios da educação escolar traçados logo após a independência de Angola continuam válidos até então, no que tange a gratuidade e universalização do ensino e a descolonização do currículo, ao menos do ponto de vista dos dispositivos legais, tal como se lê no art.º 2º da atual Lei de Bases de Educação e Ensino (LBEE nº 17/16).

Esse projeto ambicioso do governo angolano deparou-se, porém, com entraves causados pelo início da guerra civil e o consequente mau desempenho da economia, que conduziram a uma cada vez maior dependência do exterior. Assim, o investimento na educação diminuiu gradualmente (substituído que foi pelo investimento em defesa militar) e as medidas que, à partida, se tinham apresentado como revolucionárias, encontraram muitas limitações na sua aplicação prática (LIBERATO, 2014, p. 1020).

O Sector da Educação tem vindo a redobrar esforços para facultar à população em geral o acesso aos saberes científicos, com vista a superação das dificuldades técnicas enfrentadas pelo país, dentre os quais contava-se também a falta de professores qualificados para atender toda a demanda:

De um total de 512.942 alunos, em 1973, passou a haver 1.026.291 crianças matriculadas e na pré-primária e nos quatro primeiros anos de escolaridade […] Para mais de um milhão de alunos matriculados no ensino primário, havia perto de 25 mil professores heterogeneamente distribuídos pelo país, o que, em condições normais, correspondia a uma média de um professor para cada 41alunos. Porém, só sete por cento dos docentes ligados ao ensino primário tinha habilitações mínimas para o exercício do magistério (ZAU, 2009, p. 263).

Conforme apontou-se acima, Angola chegou à independência com uma taxa de analfabetismo dentre as mais elevadas do mundo. De acordo o levantamento realizado pelo Movimento de Libertação de Angola (MPLA), em 1977 havia cerca de 1 milhão de matrícula nas escolas públicas distribuídas em cinco níveis distintos (do primário à quarta classe^[6]).

Essa situação dramática levou o novo governo a dar prioridade à educação, aplicando nessa área grandes investimentos. A adoção de uma nova ideologia política, tendo em vista a formação do novo cidadão angolano, com uma nova personalidade, moldada nos ideais nacionalistas, conduziu à aprovação de reformas que erradicassem a iliteracia. (LITERATO, 2014, p. 1018).

A primeira alteração registada, após a promulgação da Constituição em 1975, deu-se com a aprovação da lei n. 4, no mesmo ano, que criou o Sistema de Ensino Geral (compreendendo desde a educação infantil ao ensino superior, incluindo a formação técnica e profissional) o qual estava organizado em quatro partes, sendo:

1º) Um ensino geral de base - constituído por oito classes, subdividido em três níveis, sendo que o 1º nível integrava quatro classes, isto é, da 1ª a 4ª classe; o segundo, duas classes, isto é, da 5ª a 6ª classe; e, por último, o terceiro, da 7ª a 8ª classe; 2º) um ensino pré-universitário - estruturado em quatro semestres, com a duração de dois anos, e vigorava como um sistema transitório para o ensino universitário; 3º) um ensino médio com a duração de quatro anos, possuía dois ramos: o técnico que visava a formação de professores para o ensino de base; 4º) e, por último, um ensino superior - estruturado em faculdades e institutos superiores, com a duração de 4 a 5 anos (BRAS, 2018, p. 19).

Seguindo este modelo, em 1976 foram desenvolvidas ações para a alfabetização da população em todo território nacional. Segundo Literato (2014), foram organizadas salas de aula em espaços cedidos por igrejas, indústrias e instituições militares. Esta estratégia de escolarização, permanece até os dias atuais por meio das “escolas provisórias”, isto é, a até que se tenha condições materiais para a ereção de unidades escolares definitivas (de alvenaria e com os equipamentos necessários à prática educacional), o processo de alfabetização e letramento o ocorrem em espaços improvisados (como igrejas, sede de associações comunitárias, casas etc.)

Em 2001, com o fim do conflito armado interno, promulgou-se a lei 13/2001, que visou adequar o sistema escolar às novas diretrizes democráticas estabelecidas para a nova república. O ensino foi restruturado em cinco etapas: pré-escolar, conhecida por iniciação, seguida das 1ª, 2ª, 3ª e 4ª classes. Essa estrutura do ensino primário, idealizado pelo Estado Novo, deu continuidade até 2009.

Com a entrada em vigor da lei nº13/01, registraram-se “mudanças profundas no sistema de educação […], com vista a responder as novas exigências”; implicava a dedicação em função do número de disciplinas e especialmente o sistema da própria avaliação (SILVA, 2008, p.138).

é a realização do direito de todos a educação, ou seja, a garantia do princípio da universalidade no que respeita ao direito à educação, art.º 23º nº1 da CRA, visto que, garantia fundamental do direito à educação é o direito ao ensino, ou seja, o direito à educação formal por via da escola, sem prejuízo da educação não formal, que compete aos pais, com direito ao auxílio e cooperação do Estado (CANOTILHO e MOREIRA, 2014, p. 889).

Os objetivos enunciados no dispositivo legal de 2001 foram recepcionados no ano de 2016 (Lei 17/16), especificamente, a necessidade e inclusão de todas as pessoas no sistema de educação, tendo por base os princípios da universalidade, igualdade e integração. Neste diapasão, a inserção do ensino das línguas nacionais no currículo da educação básica, ganha especial relevo.

Pode-se aqui assinalar que por meio de cada um dos subsistemas da educação escolar (pré-escolar, técnico-profissional, formação de professores, ensino de adultos e ensino geral), o Estado angolano procura assegurar a formação integral da pessoa.

No subsistema de ensino geral, ofertado da primeira até a décima terceira classe, também conhecido vulgarmente por ensino médio, “procura-se desenvolver de forma integral, harmonioso e progressivo a pessoa humana até à sua plena maturidade” (VEIGA, 2012, p. 13) e sua preparação para acesso ao mercado de trabalho.

Na Figura 3, é possível visualizar graficamente a organização atual do sistema de ensino angolano, definido pela lei 17/16, em vigor atualmente:

O ensino primário é composto por seis classes (da primeira a sexta) e atende crianças entre seis e onze anos de idade. Nesse ciclo existe a chamada ‘transição automática’, isto é, não há retenção nas primeira, terceira e quinta classes, uma veze que os objetivos de aprendizagem são aferidos nas segunda, quarta e sexta classe, garantindo a transição de um nível para outro.

Terminado o ensino primário, inicia-se o ensino secundário geral. Este, por sua vez, subdivide-se em: I e II ciclos do ensino secundário. O primeiro ciclo do ensino secundário engloba as sétimas, oitava e nona classes. Os alunos que o frequentam têm entre 12 a 14 anos. Os objectivos específicos neste ciclo traduzem-se na consolidação, na ampliação, no aprofundamento e no desenvolvimento dos conhecimentos adquiridos no ensino primário. O segundo ciclo do ensino secundário atende a faixa etária dos 15 aos 18 anos de idade e divide-se entre o PUNIV (liceu) e o ensino médio técnico. O Liceu atual PUNIV tem por objetivo principal preparar os jovens que querem ingressar no ensino superior; isso significa que há a preocupação em instrumentalizar o adolescente para ingressar diretamente no mercado de trabalho; embora, ao finalizar essa etapa do ensino, os jovens possam desenvolver atividades laborais, sobretudo àquelas relacionadas às rotinas administrativas em instituições públicas.

No que tange à formação, profissional de nível médio, a preocupação central é possibilitar ao jovem a aprendizagem profissionalizantes, isto é, capacitá-lo para ingressar diretamente no mercado de trabalho. Compreende, portanto, o segundo ciclo: a Formação de professores em nível técnico (que não se confunde com a formação em nível superior), os quais atuarão como docentes no primeiro ciclo e o magistério primário; e o ensino médio politécnico, isto é, a preparação em áreas científico-tecnológicas específicas como eletricidade, construção civil, informática, contabilidade etc.

A fim de assegurar ao adolescente que não termina o ensino geral na idade prevista na lei (entre 18 e 19 anos de idade), o Estado oferece o ensino de adultos. Este é um dos subsistemas que tem por fim auxiliar aqueles que, por razões alheias à sua vontade (guerra civil que assolou o País, doenças que faz afetar a pessoa humana perder o ano letivo, condições económicas financeiras, etc.), não terminaram o ensino geral em conformidade com o tempo que a lei angolana prevê, a fazê-lo de modo satisfatório.

Ministrado em estabelecimentos, agrupados ou não em Universidades, com a cooperação de Institutos de pesquisa e centros de treinamento profissional; abrangia curso de graduação (para candidatos que haviam concluído o ensino médio), pós-graduação (para candidatos que haviam concluído o curso de graduação) e de especialização, aperfeiçoamento e extensão (requisitos a serem exigidos). (PILETTI e PILETTI, 2018, p. 197)

A graduação corresponde a Licenciatura com duração de 4 a 6 anos conforme o curso. Pós-graduação, refere-se ao Mestrado, com a duração de 2 a 3, e o doutoramento, o estudante desenvolve uma pesquisa durante 4 a 5 anos.

O SISTEMA DA ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO NA PRÁTICA – O CASO DO LUBALO

Demonstrou-se nas linhas acima, que a descentralização é uma forma de transferir o poder de entidades centrais para ente público ao nível local para a resolução determinados e demandas que não podem esperar por muito tempo a sua resolução imediata (PACA; FEIJÓ, 2017). A efetivação desse dispositivo na prática encontra ainda alguns condicionantes. Os dados do município do Lubalo que serão analisados mais adiante, ajuda a compreender o quão é importante a descentralização para uma melhoria do sistema educativo.

O sistema da educação e ensino organiza-se a partir das diretrizes gerais elaboradas na esfera nacional, restando à administração local poucas possibilidades de atuação de acordo com os seus contextos particulares. Essa centralização dificulta a tomada de decisão, contrariando o princípio da participação popular, uma vez que a “descentralização é a forma de reforçar o poder central e aproxima-lo no lugar onde os acontecimentos ocorrem, desconcentrando a administração por fragmentação ou por coordenação” (BENEDITO, 2012, p. 106).

descentralização “representa uma alternativa concreta à ineficiência dos Governos Centrais no sentido de prover, nas quantidades e qualidades desejáveis, os bens e serviços públicos desejados e decorrentes dos seus padrões de renda e preferências” (LOPES; SANTOS, 2015, p. 72).

De dizer que, as ideias desses administrativistas encontram acolhimento no (PNUD, 2002) – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento –, quando se afirma que “a descentralização consiste em atribuir poder às administrações locais”. Hoje e tal como ontem, a Administração Pública orienta-se pelos princípios da descentralização e centralização de poderes, art.º 2º da Lei nº 15/16, de 12 de setembro, cujos fundamentos estão expedidos no MIPOEA, (ANGOLA, 2019, p. 155) “princípios norteadores da atividade administrativa”, no caso concreto, da organização administrativa das escolas.

O artigo 52º do Decreto Presidencial nº 202/19, de 25 de Junho, conjugado com Decreto Executivo nº 89/20, de 26 de Fevereiro define a Administração Municipal como o órgão desconcentrado da administração local, que visa auxiliar o administrador municipal na gestão do município, para assegurar a realização dos fins públicos, promovendo o desenvolvimento harmonioso e moderno no respectivo território, da sociedade e da economia, garantindo a prestação dos serviços públicos necessários à segurança, bem-estar e progresso sustentável do município.

Em Lubalo, a gestão da rede escolar é assegurada pela respectiva Direcção Municipal da Educação (DME), um serviço desconcentrado da Administração Municipal, (Lei nº 15/16,) Essa dependência local, no entanto, não exclui a subordinação programática em relação à Direcção Provincial da Educação da Lunda-Norte, que, por seu turno, procede em conformidade com as directrizes orientadoras do Ministério da Educação, órgão máximo de tutela que superintende o sistema Nacional de Educação.

Segundo o art.º 20º do Decreto Executivo nº 89/20, confere-se a Direcção Municipal da Educação como órgão desconcentrado que se estrutura em: Diretor Municipal, Secções de Educação e Ensino, Secção de Planeamento, Estatística e Recursos Humanos, Secção de Inspeção Escolar e Secção de Ciências, Tecnologia e Inovação.

Compete a Direcção Municipal da Educação, dentre outras tarefas, assegurar a execução das ações, atividades, programas, projetos e medidas de políticas no domínio da educação do ensino e alfabetização ao nível do município, bem como coordenar as Secções Comunais da Educação, as direções das escolas com vista a garantir a satisfação das principais necessidades pedagógicas e a fiscalização do cumprimento das normas de funcionamento do processo de ensino-aprendizagem.

O exercício de tais atribuições não sucede na sua plenitude e eficácia preconizada, uma vez que há insuficiência dos recursos materiais e financeiro. Desse modo, a partir da leitura dos relatórios e balancetes administrativos, nota-se que a gestão da rede escolar municipal se encontra reduzida no exercício normal que se consubstancia a expedientes burocráticos quotidianos, ao levantamento de problema concreto enfrentado pelas escolas face ao processo de ensino e aprendizagem, os quais quase nunca são alvo de solução pontual da parte das instâncias superiores competentes.

A rede escolar do Lubalo é constituída por 11 escolas de carácter definitivo e 45 de carácter provisório, conforme o Quadro 1, a seguir, ilustra:

As escolas provisórias, como o nome indica, são aquelas construídas nas aldeias com material precário (pau-a-pique ou adobes, cobertas de capim ou chapa de zinco), ou salas de capelas cedidas pelas igrejas, onde os alunos assistem aulas, por insuficiência de espaço nas salas de escolas definitivas, que abrange os alunos matriculados no ensino primário com realce a 1ª, 2ª e 3ª classes. Os alunos que estudam nessas salas de aulas recebem a mesma aprendizagem como os alunos que estudam nas escolas definitivas. Ou seja, a escola de carácter provisório tem a mesma equiparação com a escola de carácter definitivo, a sua diferença consiste em: uma, construída com material local e outra, com material moderno, com condições aceitáveis que permite a efetivação do processo de ensino aprendizagem.

Durante o conflito armado, o ensino oficial é suspenso e a administração local do Estado, no caso do Lubalo foi forçado a refugiar-se em Saurimo (Província de Lunda Sul), localizado a cerca de 280 km de distância. Somente em 2004 foi possível a sua reposição na respectiva sede Lubalo, dois anos depois dos acordos de paz de 2 de abril de 2002. O reinício das aulas do ensino primário no município do Lubalo, com a 1ª classe, se dá em 2005. As aulas se desenvolviam de forma provisória, por baixo das árvores e escombros das casas e nas salas dos templos cedido pelas Igrejas. Somente em 2008 foi inaugurada a primeira escola definitiva de ensino primário na sede municipal.

Observa-se, no Gráfico 1, o aumento gradativo no número de escolas “provisórias” em detrimento das “definitivas”. Enquanto a taxa de crescimento da primeira foi de 1,7 ao ano (de 2008 a 2019), a inauguração dos prédios definidos praticamente estacionou (com uma taxa de 0,6 a.a.). Em 2015, auge da estabilidade econômica da história recente do país, percebe-se um investimento maior no número de escolas definitivas.

É importante destacar que nem todas definitivas derivam de uma escola provisória, isto é, ela pode ter sido erigida num novo espaço para atendar uma demanda específica. Com a limitação de recursos nos últimos anos, a administração local tem optado por abrir o maior número de escolas possíveis ao invés de aplicar a verba na manutenção das classes existentes. Deste modo, a expansão do acesso aos bancos escolares não acompanha, necessariamente, a melhoria da qualidade do ensino.

O fim do conflito armado, mesmo com dificuldades de várias ordens, contribuiu positivamente no ingresso da rede escolar no Lubalo, entre os anos letivos de 2005-2019 tal como os gráficos que demonstram a seguir:

Como se pode identificar no gráfico 2, de um total de 8303 alunos no Ensino Primário no ano 2005, e no ano 2019, um total de 10010 alunos, com uma taxa aproximada de incremento 1.21, como expressão da evolução da infraestrutura educativa no município. O máximo de alunos na rede escolar do município foi nos anos 2014 e 2018, com um total de 10191 e 10464 respectivamente.

É importante destacar a diferença significativa segundo o sexo, predominando, desse modo, a presença masculina em todos os anos analisados (no ano 2015 apenas 14% dos alunos eram do sexo feminino), existindo uma maior paridade no ano 2015 (44% do sexo feminino). O índice de paridade do sexo (f/m) aumentou de 0, 16 para 0, 59. No gráfico 3, adiante, se pode observar que esta tendência se mante no I Ciclo do ensino secundário, quando de um total de 958 matrículas, apenas 289 são de mulheres.

Como pode-se verificar no Gráfico 3, observa-se um aumento significativo no número de matrículas, passando de 164 alunos em 2010, para 958 em 2019 com uma taxa de incremento significativa de 5.84 alunos, tendo observado o máximo de alunos no ano 2018, com um total de 1040 alunos nesse nível de ensino. É de realçar que há sempre o predomínio do sexo masculino nesse nível de ensino. O índice de paridade do sexo (f/m) aumentou de 0,33 para o 0, 72. Tendência que se mostra também no II Ciclo do ensino secundário, como se demonstra no Gráfico 4.

Como se pode ressaltar no gráfico 4, de um total de 78 alunos no ano 2014, verifica-se em 2019 um total de 131 alunos, com uma taxa de incremento significativa de 1.7 alunos, tendo como o número máximo de alunos no ano 2016, com total de 560, com relação ao sexo, é significativa a diferença que existe entre o sexo masculino e o feminino nesse nível de ensino, prevalecendo de forma significativa o primeiro. O índice de paridade entre ambos os sexos de 0,38.

Apesar das dificuldades enumeradas anteriormente, percebe-se que, com a modificação nos dispositivos legais que possibilitou certa flexibilidade na definição das prioridades administrativas, a nível local, no município do Lubalo foi possível direcionar os esforços na área educacional, aumentando o número de matrículas nos últimos anos. Permanece ainda dois grandes desafios: a inclusão das mulheres na educação formal e a melhoria na estrutura das escolas.

Se, no caso da construção e manutenção das unidades escolares, há um entrave orçamentário, que condiciona os investimentos na educação, no que tange a inclusão de mulheres nos sistemas de ensino o desafio ainda é maior. Aspectos financeiros, histórico-culturais e sociais ainda impõe uma lógica de exclusão às meninas, o que impõe a necessidade na elaboração de políticas específicas para este público, uma vez que ações universalistas não são capazes de produzir justiça distributiva.

A EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO NO SECTOR DA EDUCAÇÃO

No que tange ao financiamento da educação, as diretrizes são estabelecidas de forma centralizada pelo governo, obedecendo a lógica de classificação dos munícipios em letras, conforme descreveu-se acima. A partir desta planificação dos recursos financeiros, cabe ao Governo Provincial estabelecer a subdivisão entre os municípios. No o Gráfico 5 é possível observar as verbas aprovadas no Orçamento Geral do Estado atribuído ao Município de Lubalo desde 2009 - 2019.

Gráfico 5: Orçamento Geral do Estado atribuído ao Município desde 2009 – 2019

É possível observar um aumento exponencial no Orçamento Geral do Estado Inicial (OGEI) de 9.815.942.00 kz^[7] em 2009 e 565.168.941.00 kz em 2019. Por outro lado, a liberação dos recursos previstos não acompanha esta tendência a partir do ano de 2014. Dessa forma, percebe-se um desequilíbrio considerável entre o orçamento Inicial (OGEI), e o executado (OGEC).

No caso específico do Setor da Educação, esta discrepância é ainda mais visível. Embora siga-se uma tendência no aumento da previsão, a execução orçamentária fica aquém, como se demonstra no Gráfico 6. É preciso destacar que, a verba para a educação só passa a ser administrada localmente a partir e 2014.

Gráfico 6: Verba ao Sector da Educação do Município de Lubalo (2014 – 2019)

A partir do ano 2015 a despesa total sofreu uma redução de 47% comparativamente entre 2015 e 2018. Passou de 40 429 758 de Kz em 2016 para 19 025 409,62 de Kz por aluno em 2018, contrariando uma tendência de crescimento que se operou até 2015.

O ensino primário apresenta os maiores níveis de despesa em relação ao I ciclo do Ensino Secundário. Isso deve-se ao facto de acolher o maior número de alunos matriculados, tendo sido, em 2014, de 10191, em 2016, de 9719, em 2019, de 10010. O I ciclo do ensino secundário contou com um total de 416, em 2014, de 702, em 2016 e em 2019, de 958.

Há alguns fatores que influenciaram a não execução efetiva do orçamento planificado (previsto) nos últimos anos, que tem a ver com a situação conjuntural financeira da queda do preço de petróleo, que obrigou diminuir as receitas que deveriam suportar a realização dos projetos aprovados. Neste contexto, a Administração Municipal vê-se diante de dois impasses: (i) devido à contingência, ou seja, a verba planejada para o ano, não foi executada na totalidade porque aquilo que o Governo previa não pode dar devido a situação de liquidez; (ii) a verba afetada no caso do sector da educação pode ser gasta nas rubricas específicas, como, por exemplo, salários dos professores.

Diante do quadro de contingenciamento da verba prevista e a obrigatoriedade de aplicar os recursos em rubricas específicas definidas pelo Governo Central, a autonomia administrativa é duramente prejudicada. A título de exemplo, numa determinada escola, depara-se com uma certa situação que precisa ser resolvida de imediato: caso de mudança de uma fechadura na porta da sala, substituição de um vidro numa janela, manutenção da própria escola, como a pintura e mais, que não pode fazê-lo devido à limitação da verba atribuída.

Neste quadro, observa-se certa contradição: parte da verba prevista pode ser recolhida pelo Estado, no final do ano fiscal, caso não tenha sido executada. Entretanto, a não utilização de determinado montante ocorre justamente porque sua alocação prévia em determinada rubrica impedia a aplicação em outros itens prioritários. Esta forma centralizada de destinação dos recursos produz três efeitos deletérios: a) retenção de recursos; b) impossibilidade de sanar problemas locais; c) dificuldade em superar desigualdade estruturais. Rever, portanto, o modo pelo qual se autoriza a execução orçamentária, à luz das necessidades locais, se torna imperativo e urgente.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Tanto na governação da República Popular de Angola quanto na atual República de Angola, a formação do “homem novo”, isto é, o pleno desenvolvimento das pessoas enquanto pessoas individuais e cidadãs (rompendo com a lógica subalternizadora do colonialismo) esteve no centro das atenções do Estado; por esta razão, estabelece as linhas mestras do sistema de educação e ensino consolidando os princípios estruturantes da reforma educativa operada no momento da independência: a educação como um direito assente nos princípios da universalidade, igualdade e da gratuidade no seu sentido mais amplo.

Com o fim do conflito armado, que adiou a implementação de alguns projetos estatais e reformou outros (como a adoção do multipartidarismo), houve uma modificação no modo pelo qual o Governo angolano compreende a oferta da educação escolar, reconhecendo o dever do Estado em facultar uma educação pública e gratuita, mas também concedendo a iniciativa privada a possibilidade de erigir instituições de ensino.

A problemática da descentralização das escolas do ensino geral, sempre esteve em debates dos políticos angolanos, que durante quarenta décadas depois da independência do País e dezoito anos de paz, nunca se efetivou na sua plenitude. Mas somente a partir da década de 2000 é que ela começa a ser efetivada.

Argumentou-se ao longo deste artigo, a partir dos dados coletados no município do Lubalo, que a descentralização permite diminuir a burocracia, sendo esta uma das formas de reforçar o poder central, e facultar ao administrador local a possibilidade de responder com maior diligência às necessidades do município.

A plena efetivação da gestão descentralizada do financiamento do sistema educativo angolano esbarra em dois desafios: o atrelamento dos custos de manutenção da educação à flutuação do Produto Interno Bruto (PIB), sobretudo, à venda do petróleo no mercado internacional e a classificação dos municípios em Tipos (A, B, C e D), que orientam a distribuição dos recursos.

No primeiro aspecto, ao atrelar o financiamento da educação à vicissitudes do mercado financeiro, diminui a previsibilidade na execução dos projetos, uma vez que o contingenciamento dos recursos se torna uma regra. Dito de outro modo, o que se prevê no OGEI não pode ser executado uma vez que o empenho dos recursos não se dá no momento da aprovação do Orçamento, o que o transforma numa “promessa de desembolso” e não um empenho de fato. Uma vez que os recursos podem ou não ser liberados, a depender do comportamento da economia nacional, os administradores não dispões de fato dos meios para atendera as demandas locais.

Atrelado à imprevisibilidade da execução orçamentária, encontra-se as limitações de empenho determinadas pelas rubricas de desembolso. Isso é, embora a legislação preveja que cabe ao administrador municipal executar a verba disponível, no momento da sua liberação, o Governo Central, o faz atrelando à rubricas específicas, as quais nem sempre são prioridades em determinados contextos, conforme argumentou-se acima.

Por fim, embora a classificação dos municípios de acordo com seus indicadores socioeconômicos seja fundamental para definição das políticas públicas, a superação das desigualdades regionais só se efetivará na medida em que a distribuição dos recursos vise a permitir o desenvolvimento dos municípios mais carentes.

Em síntese, o objetivo deste artigo foi refletir sobre o modo pelo qual o Estado angolano tem desenvolvido seu projeto de descentralização da gestão do ensino, especificamente no que tange a administração dos recursos financeiros com vistas a efetivação dos objetivos gerais da educação nacional, preconizadas na legislação. Argumentou-se que tal perspectiva é benéfica para a consecução de projetos locais que visem a superação das desigualdades, nomeadamente aquelas do campo educacional, como demonstram os dados da cidade do Lubalo. Concluiu-se, entretanto, que a efetivação de uma administração descentralizada esbarra em dois desafios estruturantes: as limitações orçamentárias e a política de distribuição de recursos a partir de uma classificação prévia dos municípios.

Portanto, estima-se que a ampliação do debate em torno deste tema possibilitará a efetivação de uma administração descentralizada que atende tantos aos princípios gerais do Estado, quanto as necessidades locais dos municípios.

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PPGDS/Unimontes-MG

[1] Mestre em Educação pela Universidade Lueji A’Nkonde. Administrador Municipal (Angola). Contato: joao.warinhenga170@gmail.com

[2] Doutor em Antropologia pela Universidade de São Paulo (USP) e pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS). Docente na Faculdade de Educação da USP (Feusp) e no Programa de Pós-graduação em Educação da Feusp. Orcid: https://orcid.org/0000-0003-2952-4329 Contato: rosenilton.oliveira@usp.br

[3] Bengo, Benguela, Bié, Cabinda, Cunene, Huambo, Huíla, Cuando Cubando, Cuanza Norte, Cuanza Sul, Luanda, Lunda-Norte, Lunda Sul, Malanje, Moxico, Namibe, Uíge e Zaire.

[4] Distritos e comunas são subdivisões administrativas no interior de cada município, de quem são dependentes administrativa e economicamente.

[5] Guerra civil – conflito ocorrido no período pós-independência entre as duas forças políticas (FAPLA e forças militares da UNITA) que durou 27 anos (11 de novembro de 1975 a 4 de Abril de 2002).

[6] Que corresponde à Educação Infantil e ao Ensino Fundamental 1 no Brasil.

[7] Kz – Kwanza é a moeda oficial de Angola, adotada desde a independência em 1975.

Localização	Nº de Escolas		Capacidade/Salas de aulas
Localização	Definitiva	Provisória	Definitiva	Provisória
Sede	6	22	19	25
Comuna do Luange	4	12	10	15
Comuna do Muvulegi	1	11	-	11
Total	11	45	29	52