_{COORDENAÇÃO FEDERATIVA E SUA IMPLICAÇÃO NA ASSISTÊNCIA SOCIAL}

Andréia Lopes Cirino¹

Recebido em: 04/04/2021

Aprovado em: 22/06/2021

Resumo: Políticas que possuem influência em campos de extrema sensibilidade, como no caso da Assistência Social, tornam-se centrais na discussão e compreensão da coordenação federativa e de seus consequentes resultados. O presente estudo, portanto, tem por objetivo resgatar e compreender os estudos que estão sendo desenvolvidos em relação à coordenação federativa e sua influência no campo de atuação da Assistência Social. Para tanto, foi construída uma discussão teórica sobre Federalismo e a Assistência Social, em seguida são apresentados os estudos encontrados sobre coordenação federativa e Assistência Social durante o período de 2013 a 2019. Os resultados apontam que houve um avanço em relação aos financiamentos que estão sendo realizados para formular e implementar as políticas sociais, pois, os estudos evidenciaram que resultados das políticas sociais estão de acordo com o valor nelas investido, principalmente quando as transferências são realizadas fundo a fundo. Além disso, através da transferência fundo a fundo, houve a diminuição dos custos, a ampliação da transparência e o aumento da efetividade dos gastos.

Palavras-chaves: Federalismo. assistência social. coordenação federativa.

FEDERATIVE COORDINATION AND ITS IMPLICATION IN SOCIAL ASSISTANCE

Abstract Policies that have influence in fields of extreme sensitivity, as in the case of Social Assistance, become central in the discussion and understanding of federative coordination and its consequent results. The present study, therefore, aims to rescue and understand the studies that are being developed in relation to federative coordination and its influence in the field of action of Social Assistance. To this end, a theoretical discussion on Federalism and Social Assistance was built, followed by the studies found on federative coordination and Social Assistance during the period from 2013 to 2019. The results indicate that there has been an advance in relation to the financing that is being carried out to formulate and implement social policies, as studies have shown that the results of social policies are in accordance with the amount invested in them, especially when transfers are made from fund to fund. In addition, through the fund-to-fund transfer, there was a decrease in costs, an increase in transparency and an increase in the effectiveness of spending.

Keywords: Federalism. social assistance. federative coordination.

LA COORDINACIÓN FEDERATIVA Y SU IMPLICACIÓN EN LA ASISTENCIA SOCIAL

Resumen: Las políticas que inciden en campos de extrema sensibilidad, como es el caso de la Asistencia Social, se vuelven centrales en la discusión y comprensión de la coordinación federativa y sus consecuentes resultados. El presente estudio, por tanto, tiene como objetivo rescatar y comprender los estudios que se están desarrollando en relación a la coordinación federativa y su influencia en el campo de actuación de la Asistencia Social. Para ello, se construyó una discusión teórica sobre Federalismo y Asistencia Social, seguida de los estudios encontrados sobre coordinación federativa y Asistencia Social durante el período de 2013 a 2019. Los resultados indican que ha habido un avance en relación al financiamiento que se que se están llevando a cabo para formular e implementar políticas sociales, ya que los estudios han demostrado que los resultados de las políticas sociales están de acuerdo con el monto invertido en ellas, especialmente cuando las transferencias se realizan de fondo a fondo. Además, a través de la transferencia de un fondo a otro, hubo una disminución de los costos, un aumento de la transparencia y un aumento de la eficacia del gasto.

Palabras clave: Federalismo. asistencia social. coordinación federativa.

INTRODUÇÃO

Diante do cenário vivenciado no Brasil de extrema pluralidade, social, econômica e territorial, é notável que o Estado enfrente desafios para garantir qualidade de vida para toda a sua população, principalmente aquela que se encontra à margem da sociedade, vivenciando situações de riscos e de vulnerabilidade. Por este motivo, por meio da Constituição Federal de 1988 (CF/88), houve a ampliação da visibilidade dos potenciais da assistência social e de suas ações, identificando a mesma como um importante mecanismo de proteção social.

Deste modo, a assistência social implementa ações em todo território brasileiro, garantindo e assegurando a todos que necessitam de seus programas, benefícios, planos e ações. Contudo, devido à autonomia que os entes federativos possuem, a equidade das ações da assistência social no país torna-se difícil, pois, cada ente federativo possui sua capacidade de financiamento e implementação da política de assistência social. Mediante, essa autonomia, a coordenação federativa torna-se fundamental para o sucesso das políticas sociais, cabendo a União gerar diretrizes para a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), bem como definição e distribuição de recursos para a mesma (Soares & Cunha, 2016).

Assim, perante as desigualdades socioeconômicas presentes em todo o território nacional, e a necessidade de se relacionar os vários entes federativos em prol da realização de políticas sociais que visam combater tais desigualdades, tornam-se necessário compreender o papel de coordenação entre tais entes. Contudo, especificamente no caso dos municípios, ressalta-se que este cenário é agravado, haja vista que a municipalização de políticas sociais de maneira heterogênea acarreta em uma fragmentação na promoção de políticas públicas que, somada às desigualdades socioeconômicas, faz com que os problemas a serem enfrentados pelos governos locais sejam diferentes, e que suas capacidades fiscais e administrativas, para fazer frente a estes, sejam bastante desiguais (Franzese, 2010).

Neste contexto, políticas que possuem influência em campos de extrema sensibilidade, como no caso da assistência social, tornam-se centrais na discussão e compreensão da coordenação federativa e de seus consequentes resultados. O presente estudo, portanto, tem por objetivo resgatar e compreender os estudos que estão sendo desenvolvidos em relação à coordenação federativa e sua influência no campo de atuação da assistência social.

Para tanto, ademais desta parte introdutória, é construída uma discussão teórica sobre Federalismo e a assistência social, em seguida são apresentados os estudos encontrados sobre coordenação federativa e assistência social durante o período de 2013 a 2019, após, são expostas as considerações finais.

REFERENCIAL TEÓRICO

FEDERALISMO

O federalismo é uma forma de organização político-territorial do Estado, concebida pela reunião de vários entes governamentais em um único Estado Federal. Possuindo como base o compartilhamento tanto da legitimidade, como das decisões coletivas entre mais de um nível de governo, que permitam o equilíbrio entre autonomia e interdependência entre eles (Abrucio & Franzese, 2007).

O sistema federal emergiu no Brasil em 1889, com a Promulgação da República, resultando na coexistência de esferas dotadas de poder, responsáveis por sua própria organização administrativa, tributária e jurídica no tocante da edição de leis que competem a sua esfera de atuação (Afonso; Raimundo & Araújo, 1998; Arretche, 1999; Souza, 2005; De Moura Palotti & Machado, 2014; Soares & Cunha, 2015).

Durante o período republicano brasileiro, o país vivenciou momentos de oscilação, no que se diz respeito ao nível de participação dos governos municipais e estaduais no recolhimento de tributos e no gasto público. Defende-se, que o federalismo brasileiro e consequentemente, suas devidas modificações e oscilações, estão diretamente ligados às Constituições anteriormente vigentes no cenário nacional após a proclamação da República em 1889 (Souza, 2005).

Especificamente, no período do Regime Militar brasileiro (1964-1985) as relações intergovernamentais que ocorriam no território nacional eram semelhantes aquelas que definem um Estado unitário, devido ao fato do poder político local ter se transformado em uma delegação do governo federal, sendo este, portanto, a única autoridade política no país. Consequentemente identifica-se a perda de autonomia dos municípios e estados, no tocante a definição de seu ordenamento político (Afonso; Raimundo & Araújo, 1998; Arretche, 1999; Souza, 2005; Soares & Cunha, 2015).

Diante a limitada autonomia fiscal implantada, resultou em uma centralização financeira, onde os principais tributos passaram a se encontrar no poder do governo federal. Mediante a centralização destes recursos tributários no escopo da União, aliado ao fato de os repasses realizados por meio das transferências serem vinculadas ao controle do governo federal, os prefeitos e governadores ficaram submissos as tomadas de decisões realizadas pela União (Afonso; Raimundo & Araújo, 1998; Arretche, 1999; Souza, 2005; Soares & Cunha, 2015).

No decorrer da década de 80, devido à promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88), conhecida como a Constituição Cidadã, houve a retomada das características de um Estado federalista, tendo a descentralização fiscal como uma de suas principais características. Neste cenário, houve um redirecionamento de poder do governo central em favor dos estados e municípios brasileiros, sendo esses últimos dotados de autonomia política, administrativa e tributária no tocante a arrecadação e gestão dos recursos tributários de sua competência. Assim, a federação brasileira passou a ser composta por três níveis, sendo eles: (1) o governo central, a União; (2) o governo intermediário, composto pelo Distrito Federal e os 27 estados; (3) o governo local, que engloba todos os municípios considerados, a partir da CF/88, entes federativos (Afonso; Raimundo & Araújo, 1998; Arretche, 1999; Souza, 2005; Soares & Cunha, 2015).

Neste contexto as prefeituras foram dotadas de maiores obrigações e responsabilidades em funções de gestão das políticas básicas, a exemplo da política de habitação, política de saúde e política de assistência social. Em contrapartida, houve a ampliação dos poderes executivos municipais na gestão dos recursos fiscais, em razão do aumento do escopo das competências tributárias próprias para instituição e arrecadação de impostos de base urbana, vinculados à estrutura e atividade econômica, a exemplo do Imposto sobre Transmissão de Bens Inter Vivos (ITBI), Imposto sobre Serviços (ISSQN) e o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), o que lhes proporcionaria a autonomia financeira necessária para o cumprimento de suas obrigações e para o atendimento das demandas de sua comunidade (Afonso; Raimundo & Araújo, 1998; Arretche, 1999; Oliveira, 2007).

Com a descentralização e a autonomia dos entes federativos, mediante a um cenário de pluralidade regional que é vivenciado no país, faz-se necessário que o governo central realize a regulação e a coordenação de políticas públicas no âmbito nacional, a fim de minimizar as disparidades existentes entre as regiões brasileiras. Desta forma, a descentralização e a coordenação federativa se apresentam como uma polaridade que deve ser trabalhada, a fim de que os entes federativos possam ter sua autonomia para formular e implementar políticas, mas também, para que o governo central possa manter seu poder com a finalidade de compensar as desigualdades sociais existentes na região (Afonso; Raimundo & Araújo, 1998; De Oliveira; Faleiros & Diniz, 2015). Para tanto, ao se determinar a existência dessas esferas de poder autônomas é necessário que sejam estabelecidas normas que possibilitem a interdependência dos mesmos, permitindo assim a cooperação e a coordenação federativa (Cunha, 2004).

Contudo, a CF/88 não institucionalizou soluções para a coordenação entre os entes federados, elas foram institucionalizadas posteriormente através de Emendas Constitucionais, leis e normativas infralegais, em razão dos desafios que surgiram mediante a descentralização de recursos financeiros e da dúvida sobre qual ente federativo deveriam financiar e realizar a gestão as políticas. Desta forma, cada setor definiu por meio de instrumentos jurídicos e legais como ocorreria à coordenação federativa. A exemplo deste contexto tem-se a Lei 8.742/1993, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) que ao ser institucionalizada definiu que o planejamento e o financiamento da política de Assistência Social são de responsabilidade comum dos entes federados, e a gestão deve ocorrer por meio de um Sistema Único de Assistência Social (SUAS), de caráter descentralizado, participativo englobando os entes federativos (De Moura Palotti & Machado, 2014; Soares & Cunha, 2015).

ASSISTÊNCIA SOCIAL

A assistência social originou-se por meio das ações sociais que ocorriam em razão da solidariedade da comunidade para com os mais vulneráveis, devido a percepção de que havia a necessidade de se fazer algo para auxiliar os mais necessitados, haja visto que o Estado era ineficiente. Os principais atores dessas ações assistencialistas estavam vinculados a religiões, empresas e/ou a comunidade (Sposati, 2003; Fernandes; 2008; Mauriel, 2010).

Com o tempo, os políticos notaram que as benevolências realizadas pelos grupos assistenciais poderiam ser utilizadas nos períodos eleitorais. Assim, quando a ação assistencialista era praticada por políticos, tinha-se como objetivo o benefício eleitoral próprio ou de determinados partidos políticos, sendo estes diretamente ligados a relação clientelista que ocorre no cenário político brasileiro (Sposati, 2003; Fernandes; 2008; Mauriel, 2010).

Por meio da CF/88, precisamente nos Art. 203 e 204, instaurou-se no Brasil uma nova gestão da política de assistência social, reconhecendo a mesma como um direito dos cidadãos e uma obrigação do Estado para com a sua população (Pereira & Teixeira, 2013). As ações da assistência social ocorrem mediante as situações de riscos, danos sociais e vulnerabilidade, agindo, portanto, com o intuito de proteger e prevenir, possibilitando a todos os cidadãos proteção social básica e especial (Sposati, 2007). Neste cenário, entende-se que a proteção social realizada pela assistência social cuida “das vitimizações, fragilidades, contingências, vulnerabilidades e riscos que o cidadão, a cidadã e suas famílias enfrentam na trajetória de seu ciclo de vida por decorrência de imposições sociais, econômicas, políticas e de ofensas à dignidade humana” (Brasil, 2005, p.15).

Através da CF/88 a assistência social, tornou-se parte do tripé da seguridade social, formando assim, um sistema em conjunto com os campos da saúde e previdência (Fernandes, 2008; Mauriel, 2010; Pereira & Teixeira, 2013). A Seguridade Social emergiu em um cenário de lutas sociais, onde havia grande participação da sociedade reivindicando o combate a pobreza que era enfrentada pela sociedade brasileira devido à desoneração e despersonalização do Estado para com o enfrentamento das mazelas existentes na sociedade. (Mauriel, 2010).

De acordo com Soares e Cunha (2016) os objetivos traçados pela seguridade social estão relacionados com a necessidade que existe dentro de um Estado federativo, devido a presença da coordenação dos entes federativos e de políticas redistributivas que visam prover benefícios e serviços igualitários para todos os indivíduos, independente da região do país que o mesmo habita.

Assim, por meio da Constituição Federal de 1988, a assistência deixou de ser uma ação pontual e fragmentada para se tornar uma rede de ações públicas e privadas em prol de solucionar a vulnerabilidade e os riscos sociais aos quais alguns cidadãos estão submetidos (Fernandes, 2008). A assistência social tornou-se uma política que visa estabelecer a cidadania e a democracia (Pereira & Teixeira, 2013).

Segundo Sposati (2007), a criação de políticas de assistência social, apresenta inúmeros desafios. Contudo, ao se compreender a assistência social como uma medida de proteção social, existe a ruptura com a ideia de assistencialismo, paternalismo, “mãe dos pobres”, passando a existir a ideia de que a assistência é um direito, e um meio de se garantir a qualidade de vida para todos os cidadãos, possibilitando a eles a igualdade e a inclusão. (Fernandes, 2008)

No texto do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), é apresentada uma rede proteção social básica e especial, que possui como objetivo assegurar serviços, programas e benefícios da assistência social. O intuito dessa rede é prevenir situações de vulnerabilidade e de risco social, e garantir que seja realizada a reconstrução de vínculos entres os cidadãos e sua família. Além disso, tal rede visa possibilitar o enfrentamento de modo efetivo das situações que violem os direitos dos cidadãos (Brasil, 1993; Pereira & Teixeira, 2013; Teles & Lima, 2019).

Além disso, a assistência social possui a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei 8.742), instituída no ano de 1993, ou seja, após cinco anos a assistência social ter se tornado um dever do Estado e um direito do cidadão. Através da LOAS, ficou explícito como a organização da política de assistência social deve ocorrer no território brasileiro. Por intermédio da LOAS são estabelecidos programas, projetos, benefícios e ações para assistir os cidadãos que vivenciam um cenário de vulnerabilidade e de risco social, possibilitando aos mais vulneráveis os mínimos direitos sociais. Ademais, ela presta serviços continuados para grupos e famílias de baixa renda, sendo este serviço caracterizado como um direito fundamental social (Pereira & Teixeira, 2013).

Outra medida importante no cenário da assistência social foi a criação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), em 2004, que também assume um papel central na delimitação de princípios, diretrizes e estratégias. Nela é expresso que as ações da assistência social devem ocorrer de acordo com um sistema descentralizado e participativo, contando com a ação integrada e intersetorial dos entes federativos e a sociedade. De acordo com o estabelecido pelo PNAS, a intersetorialidade ocorre por meio de uma ação conjunta envolvendo outras políticas públicas, proporcionando uma rede de proteção social sem a fragmentação (Teles & Lima, 2019).

No ano de 2005 houve a celebração de um pacto entre os entes federativos sobre a proteção social e defesa dos cidadãos em virtude do estabelecimento da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS) (Pereira & Teixeira, 2013). A NOB/SUAS tem o objetivo de direcionar as ações que devem ser realizadas pela política pública de assistência social, com o intuito de assegurar o direito dos cidadãos de serem atendidos pelo governo com qualidade, equidade e eficiência (Teles & Lima, 2019)

Para cumprir o estabelecido na PNAS são realizados repasses por meio de transferências regulares e automáticas através da celebração de convênios da transferência fundo a fundo. A modalidade de convênios, é baseada em acordos ou ajustes que regulamentam a transferência de recursos financeiros realizada pela União. Nestes acordos, tem-se de um lado órgão da Administração Pública Federal e do outro um órgão da Administração Pública Municipal ou Estadual ou Distrital. Estes contratos são regulamentados pelo Decreto nº 6.170/2007 e pela Portaria Interministerial nº 507/2011.

Na modalidade de transferência denominada fundo a fundo, “os pagamentos realizados são aqueles que se caracterizam pelo repasse por meio de descentralização de recurso diretamente do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) para fundos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de forma regular e automática”. Esse tipo de pagamento está vinculado ao cofinanciamento de serviços continuadas. De acordo com Decreto nº 5.085/04, as ações continuadas de assistência social - sendo elas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) – tem como objetivo realizar o acompanhamento continuado à família, à criança, ao adolescente, aos idosos e aos especiais, além disso, realizam-se ações relacionadas aos programas de Erradicação do Trabalho Infantil, da Juventude e de Combate à Violência contra Crianças e Adolescentes.

PROCEDIMENTOS

A busca na literatura objetivando a coleta dos materiais para cumprir a proposta do presente estudo, foi efetuada junto a base do Google Acadêmico, onde foi pesquisado termo “coordenação federativa e assistência social”, observado o período de 2013 a 2019 e o qualis dos periódicos superiores ou iguais a B4 no quadriênio 2013-2016, na área de avaliação de Administração Pública e Empresas, Ciências Contábeis e Turismo.

RESULTADOS E DISCUSSÕES

RESULTADOS

A fim de atingir o objetivo proposto pelo presente estudo, foram selecionados 12 artigos, conforme a tabela a abaixo. Em seguida, são expressos os objetivos e resultados dos artigos analisados, conforme de apresentação dos artigos expressada na tabela 1, sendo a mesma baseada na ordem cronológica de publicação.

Tabela 1: Artigos selecionados.

Fonte: Elaborado pela autora.

Artigo 1: Os autores buscaram demonstrar o panorama do processo de coordenação de políticas por parte do governo federal no período da pré CF/88 e entre 1988-2012, com a finalidade de explicitar a transferência de recursos, a descentralização de competências e de coordenação federal das políticas. Os autores apontam que a promulgação da CF/88 é um marco institucional no contexto federativo brasileiro, que trouxe inúmeras transformações no decorrer dos anos. Uma das principais mudanças foi o estabelecimento de competências exclusivas, privativas e principiológicas combinadas a competências comuns e concorrentes, direcionadas por meio do princípio da predominância do interesse. No caso da maioria das políticas sociais, a exemplo do campo de assistência social, a CF/88 definiu competências comuns à União, aos estados e aos municípios. Nesta perspectiva, as políticas sociais no Brasil, são dependentes da coordenação do governo central, em razão da criação de sistemas, planos ou programas nacionais, onde os outros entes federativos são incentivos a aderir, além disso, a União impõe exigências e padrões de execução das políticas para os outros entes federativos. Ademais, os autores apontam que nos anos 2000, as políticas mantiveram uma congruência na transferência de recursos, “muitas vezes fundo a fundo, da regulamentação federal de padrões e definição de competências, da adesão voluntária e da previsão de sistemas de informação e de monitoramento e avaliação que permitem coordenação federal” (Lotta, Gonçalves & Bitelman, 2014, p. 16).

Artigo 2: O autor realiza uma análise da contribuição da seguridade social para o financiamento das políticas públicas socioassistenciais, problematizando a relevância dos institutos tributários e orçamentários frente às garantias e direitos da Assistência Social. O autor aponta a Assistência Social como uma política nacional de grande relevância para consecução dos objetivos do país, a exemplo a erradicação da pobreza e marginalização, a construção de uma sociedade justa e igualitária. Para tanto, a Assistência Social é operacionalizada por meio dos programas de transferência de renda, contudo, para que as de prestações socioassistenciais ocorram de acordo com o proposto em seu programa, é necessário que o mesmo tenha um financiamento sólido. O autor aponta que ao criarem novos programas sociais e ampliarem os beneficiários, houve também o aumento da arrecadação. Todavia, evidencia-se que os recursos previstos no orçamento da seguridade social são utilizados para o custeio de outros serviços que não fazem parte da Seguridade Social, o que demonstra a necessidade de uma ampliação da autonomia da Assistência Social, para que assim ela possa verificar possíveis formas de classificação e alocação de recursos, e facilitar a fiscalização dos gastos e o desempenho dos programas sociais.

Artigo 3: As autoras tiveram por objetivo debater aspectos relacionados ao processo de implantação de sistemas de monitoramento e avaliação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Nesta perspectiva, aponta-se que a institucionalização da avaliação na área da assistência social é parte do processo de ampliação da democracia no Brasil e da profissionalização da administração pública, pois, tanto a avaliação quanto o monitoramento da assistência social, atuam como respostas para à pressão da sociedade por transparência e responsabilização da gestão pública. Ademais, evidencia-se que nas três esferas de governo, existe a necessidade de se fazer um amplo debate, de maneira coletiva, sobre a necessidade do estabelecimento de uma cultura de avaliação e monitoramento da política de assistência social.

Artigo 4: O artigo foi realizado com o objetivo de compreender a consistência do federalismo descentralizado e cooperativo por meio de evidências empíricas existentes nas relações intergovernamentais das principais áreas de políticas sociais, sendo uma delas a assistência social. Para tanto, eles analisaram os sistemas de transferência financeira intergovernamentais, funcionamento das comissões intergovernamentais de caráter federativo no âmbito da gestão setorial e a evolução de parcerias intergovernamentais por intermédio de consórcios públicos. Os autores concluem que mesmo havendo o compartilhamento de responsabilidades sobre uma área governamental dentro de um Estado federativo, pode ser que haja um padrão dominante de cooperação intergovernamental. Além disso, eles retratam que diversos problemas de coordenação federativa, poderiam ser solucionados em um federalismo centralizado. Ademais, os autores apontam que na assistência social e na saúde “o compartilhamento de responsabilidades abrange sistemas nacionais que unificam ou integram as ações do poder público” (Machado & De Moura Palotti, 2015, p. 77), além disso, nessas áreas criaram-se arenas de pactuação federativa, onde os com pesos de representação são igualitários para cada esfera de governo, e também são constituídas regras decisórias consensuais. Contudo, por mais que tais situações se remetam para o federalismo cooperativo, “há definições constitucionais e legais que operam em outra direção, constrangendo, de um lado, o leque de escolhas dos governos subnacionais encarregados pela implementação das políticas sociais e ampliando, de outro lado, o leque de escolhas da União” (Machado & De Moura Palotti, 2015, p. 77), por sua vez os Estados e municípios encontram-se limitados aos seus orçamentos, assim, a União assume o protagonismo na formulação, coordenação e supervisão do processo das políticas sociais, em razão das receitas públicas e dos poderes normativos diferenciados que influenciam a transferência de recursos e responsabilidades entre as esferas de governo, sendo estas características que podem vir a existir no federalismo cooperativo, mas que reforçam os ideais do federalismo centralizado. Além disso, por meio da análise das transferências financeiras para serem utilizadas nas políticas sociais, é notável a aproximação com o federalismo centralizado, em razão do modo em que se é estruturado a agenda social dos governos subnacionais.

Artigo 5: Os autores devotaram seus esforços objetivando analisar a eficácia dos sistemas de informação como elemento de coordenação federativa, avaliando também os processos de gestão, controle e transparência relacionados com o uso de três sistemas de informação implantados a partir de 2008 no Brasil: o Sistema Hórus, na área da Saúde, o Sisjovem, na área de Assistência Social, e o PDE Interativo, na área da Educação. Tal estudo ocorreu mediante a percepção de que a maneira como os mesmos “são desenvolvidos e negociados com os entes federados pode contribuir para entender os resultados desses sistemas como instrumentos promotores de coordenação federativa, de controle social e de uma gestão mais eficiente e transparente dos programas sociais” (De Oliveira; Faleiros & Diniz, 2015, p.25). Os sistemas que foram estudados, demonstraram que são capazes de impactar a gestão dos programas no nível local, todavia, ao serem utilizados com ferramenta de coordenação federativa, instrumento facilitador do diálogo e construção conjunta de políticas cuja implementação com mais de um ente federativo, como gerador de dados que permitam avaliar as políticas de forma macro, eles não têm gerado um grande impacto. A exemplo, no caso do Sisjovem que está vinculada a Assistência Social é perceptível que as secretarias estaduais possuem dificuldades para monitorar os municípios, em razão de uma falha do sistema relacionada a ausência de diálogo entre os entes federativos.

Artigo 6: A autora buscou tratar as especificidades da trajetória de renda para a assistência social, e as diferenças entre o plano municipal e o plano federal e de como ocorre essa articulação. Além disso, a autora retrata o esforço existente para que seja realizada a regulação da “burocracia implementadoras” municipais. A autora conclui que na busca dos municípios para a implementação de programas de assistência social for além da transferência de renda os desafios se tornam cada vez maiores, afinal, tais avanços dependem de uma relação entre políticas sociais universais, da identificação das capacidades municipais e realizações de discussões com o governo central.

Artigo 7: Identifica-se como objetivo primordial apresentar e analisar a política de assistência social sob a perspectiva do federalismo brasileiro, com destaque para o período da nova ordem constitucional. Os autores afirmam que foram positivas as mudanças realizadas na Assistência Social no contexto da Federação brasileira desde os anos 1980. Anteriormente, o governo nacional e subnacionais atuavam na Assistência Social sem articulação e como subsidiários da ação privada. O poder da União era centralizado, e por este motivo definia unilateralmente as diretrizes e ações da política, de forma autoritária e clientelista, desta maneira os estados e municípios atuavam de modo marginal, sendo que geralmente apenas reproduziam o plano nacional de modo fragmentado e sem coordenação federativa. Após a década de 80, as relações intergovernamentais se destacaram, e a União tornou-se formuladora e coordenadora da política, ampliando o espaço para a participação dos entes demais entes federativos e da sociedade civil. Além disso, os autores evidenciam a realização de avanços, como no caso da mudança de transferência de renda para a forma direta, ou seja, a renda do Governo Federal segue diretamente para os cidadãos, eliminando os intermediários, diminuindo custos e ampliando a transparência; outro avanço, está relacionado a modalidade de transferência fundo a fundo, que por sua vez possibilita a constância de recursos orçamentários para a Assistência Social e repasses automáticos e permanentes da União para os outros níveis; houve também a ampliação da transparência e efetividade em relação aos gastos ao definir condições e critérios para os repasses da União aos demais entes federativos. Ademais, os autores expõem que na perspectiva sistêmica na prestação de serviços, a conformação de uma rede socioassistencial busca coordenar as ações dos entes federados e das entidades socioassistenciais privadas na oferta de serviços representou um avanço significativo.

Artigo 8: Os autores tiveram por objetivo refletir acerca das principais condições para a implementação de estratégias intersetoriais de proteção social, tendo o PBF (Program Bolsa Família) como eixo de análise. Em sua análise, os autores consideraram tanto os instrumentos e mecanismos de coordenação e indução de ações desenhadas no âmbito federal, quanto algumas dimensões de capacidades e estratégias de articulação desenvolvidas em experiências municipais. Os autores destacaram que além da defesa normativa da ideia de intersetorialidade nas políticas sociais em geral e nas iniciativas de combate à pobreza em particular, é necessário analisar quais instrumentos, capacidades e relações estão de fato permitindo a sua efetivação, tanto no plano federal quanto no plano municipal. Desta forma, é evidenciado que o caminho analiticamente mais profícuo é a análise empírica e comparativa das formas de coordenação e relação entre setores, incluindo não somente estruturas institucionais de coordenação e articulação – conselhos e comitês intersetoriais – considerando também a importância das relações informais no cotidiano. Os autores concluem que construir e efetivar arranjos intersetoriais que possam funcionar de modo integrado, vai além da transferência de renda, e requer não somente instrumentos, mecanismos de indução e coordenação e capacidades institucionais, mas também capacidade de construção política de agendas, consensos possíveis e coalizões de apoio.

Artigo 9: A autora buscou examinar as relações federativas vigentes no governo Lula a partir daanálise da política pública de assistência social na RMPA (Região Metropolitana de Porto Alegre), com o objetivo de possibilitar reflexões sobre o modelo federativo brasileiro e seu modus operandi em diferentes contextos políticos. Mediante, a análise sobre a implementação da assistência nos municípios da RMPA, a autora destacou que as mesmas foram alteradas com a adesão ao SUAS, afinal, durante o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, os municípios eram os responsáveis por formular e dar conta de todo o ciclo de políticas públicas de forma isolada. Já no governo do presidente Lula, a União retomou seu papel de coordenadora, tornando-se a principal formuladora nacional da assistência social. A autora destaca que os municípios analisados em seu estudo utilizam de autonomia no que diz respeito à execução dos serviços, ademais, ela destaca também que os municípios como implementadores possuem dificuldades de serem enquadrados como tutelados, devido a sua autonomia federativa que os possibilita decidir se aderem ou não ao modelo nacional. Nesta perspectiva, a autora afirma que “não há sentido em levar a diante análises maniqueístas em torno da descentralização e centralização, que afirmam existir correspondência entre descentralização, eficiência e democracia; e centralização, autoritarismo e ineficiência”, devido ao fato de ser perceptível os avanços nas políticas sociais brasileiras durante o governo Lula, que estão diretamente ligadas aos maiores níveis de coordenação e regulação federal.

Artigo 10: Os autores se preocuparam em analisar as transformações recentes no sistema brasileiro de proteção social a partir da política de assistência social, com foco na consolidação institucional do Sistema Único de Assistência Social (Suas). Para compreender esse campo torna-se necessário entender, em conjunturas políticas específicas, como ocorre a organização das responsabilidades públicas no caso das ofertas de serviços e benefícios, ademais, é necessário entender como se deu a evolução das capacidades estatais desenvolvidas para garantir a assistência social como direito e como política pública. Após, a promulgação da CF/88, houve no país um progressivo adensamento de sua proteção social, envolvendo a expansão de redes universais de serviços, a ampliação de benefícios monetários e a promoção da equidade. Ademais, houve no decorrer destes anos a implementação do SUAS, que mesmo permeado por conflitos e dependente da interação de grande número de atores, representou um avanço no Brasil. Porém, mesmo como tais avanços , os autores destacam o desafio gerado pela Emenda Constitucional nº95/2016, que institui um Novo Regime Fiscal (nrf) no âmbito da União para os próximos vinte anos, com congelamentodas despesas primárias, e redução dos gastos nas quatro principais políticas sociais, saúde, educação, previdência social e assistência social. Em síntese, os autores defendem que a emenda Constitucional nº95/2016 “implicará alterações profundas no perfil do sistema de proteção social e no lugar da assistência social, reduzindo expressivamente a responsabilidade pública pela política de assistência social ao mesmo tempo em que fragiliza sua capacidade protetiva” (Jaccoud; Bichir & Mesquita, 2017, p.50).

Artigo 11: O autor visava identificar a relevância orçamentária e financeira, assim como as consequências das emendas parlamentares ao orçamento do Sistema Único de Assistência Social (Suas). O autor ressalta que na gestão nacional do Suas é reconhecido duas necessidades centrais: (1)a de se melhorar os mecanismos de orientação e indução de emendas ao orçamento da assistência social;(2) a de se fortalecer a agenda entre a gestão do Suas e o Parlamento. Em relação, ao financiamento via emendas parlamentares, foi identificado que entre os gestores entrevistados parte das emendas parlamentares são destinadas a entidades privadas, necessitando desta forma, de um acompanhamento dessa rede privada. Tal fato ocorre em virtude da necessidade de se ampliar a proteção social por meio da integração entre as ofertas de serviços por realizados pelas rede pública e privada de assistência social. Desta forma, o autor concluique devido a criação do orçamento impositivo, a gestão nacional da política de assistência social reconhece a necessidade de se estreitar o diálogo com o Poder Legislativo no que diz respeito ao processo orçamentário e à implementação do Suas.

Artigo 12: A autora analisou os recursos financeiros de treze estados das cinco regiões da Federação brasileira e a capacidade burocrática de três estados em segmentos da política de assistência social executados pelo estado, mediante a sua pesquisa a autora concluiu que o protagonismo dos estados brasileiros como executor e financiador de políticas de assistência social é extremamente pequeno se comparado com o governo central e o governo municipal. Além disso, ela aponta que as capacidades burocráticas dos três estados analisados em relação aos segmentos da política de assistência social não possuem diferenças significativas, conclui-se, também que a existência de uma burocracia não é capturada por interesses partidários, clientelistas ou de grupos privados. Por fim, a autora aponta a existência de um “novo argumento sobre o papel do estado e de sua burocracia, tanto na Federação brasileira como na política de assistência social” (Souza, 2018, p. 291).

DISCUSSÕES

Mediante a análise dos artigos selecionados foi possível destacar que os estudos se dividem em três grandes grupos, sendo eles: (1) Estudos relacionados ao sistema de financiamento, tributação, orçamento e a coordenação dos entes; (2) Estudos relacionados à implementação e avaliação de políticas relacionadas à Assistência Social; (3) Estudos relacionados à eficácia dos sistemas de informação como elemento de coordenação no campo da Assistência. A seguir são expressos, respectivamente, os artigos divididos em seus grupos e suas principais conclusões.

1. Estudos relacionados ao sistema de financiamento, tributação, orçamento e a coordenação dos entes:

Tabela 2: Estudos sobre sistema de financiamento, tributação, orçamento e a coordenação dos entes.

Fonte: Elaborado pela autora

2. Estudos relacionados à implementação e avaliação de políticas relacionadas à Assistência Social:

Tabela 3: Estudos relacionados à implementação e avaliação de políticas relacionadas à Assistência Social.

Fonte: Elaborado pela autora.

3. Estudos relacionados à eficácia dos sistemas de informação como elemento de coordenação no campo da Assistência:

Tabela 4: Estudos relacionados à eficácia dos sistemas de informação como elemento de coordenação no campo da Assistência:

Fonte: Elaborado pela autora

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante das vulnerabilidades sociais enfrentadas no país e do importante papel que a assistência social representa como sistema de apoio a contenção das mazelas existentes na sociedade, refletir sobre como a assistência social atua é uma necessidade para se entender como o país avança. Para tanto, é indispensável compreender a forma como os entes federativos se coordenam para juntos atuarem no presente cenário. Nesta perspectiva, além de entender como ocorre à coordenação federativa torna-se oportuno identificar o que a literatura aborda sobre o tema em questão e de qual ângulo a academia, no âmbito da administração pública, trabalha tal contexto. Mediante a esta necessidade, o presente estudo teve como objetivo resgatar e compreender os estudos que estão sendo desenvolvidos em relação à coordenação federativa e sua influência no campo de atuação da Assistência Social.

Diante dos estudos analisados, é notável que mesmo com a autonomia que os entes federativos passaram a possuir após a promulgação da CF/88, eles ainda se mantém dependentes da União para formular, coordenar, supervisionar e financiar as ações relacionadas a políticas sociais, devido ao limite dos seus orçamentos. Além disso, se comparado com os municípios, os estados são os menos influentes no tocante da execução e financiamento das políticas sociais, demonstrando o quanto os estados brasileiros tem deixado a desejar neste quesito.

Outro ponto importante que se destaca devido à dependência dos entes federativos para com o governo central, é que passa a haver uma imposição de normas da União para com os seus dependentes, caracterizando em alguns momentos o federalismo centralizado, já que a agendas sociais dos municípios e estados estão enraizadas no governo central. Tornando evidente que mesmo com todo poder que a CF/88 proporcionou para os municípios e estados, eles não são independentes e nem possuem orçamento para tal ato.

Contudo, nota-se que houve um avanço em relação aos financiamentos que estão sendo realizados para formular e implementar as políticas sociais, pois, os estudos evidenciaram que resultados das políticas sociais estão de acordo com o valor nelas investido, principalmente quando as transferências são realizadas fundo a fundo. Além disso, através da transferência fundo a fundo, houve a diminuição dos custos, a ampliação da transparência e o aumento da efetividade dos gastos.

Apesar dos inúmeros desafios encontrados para implementar e financiar as políticas sociais, é perceptível que está sendo realizado um avanço considerável. Contudo, é necessário que a coordenação federativa exerça um papel central neste processo, em razão da ausência de iniciativa dos municípios e dos estados, e para garantir que todas as regiões do país tenham acesso a políticas sociais.

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