https://doi.org/10.46551/issn2179-6807v29n1p219-245
Vol. 29, n. 1, jan/jun, 2023
ISSN: 2179-6807 (online)
A (DES)REGULAMENTAÇÃO ESTATAL E A BUSCA PELA SEGURANÇA DAS
BARRAGENS DE REJEITOS DA MINERAÇÃO1
Alexandra do Nascimento Passos2
Christiane Júlia Ferreira Soares3
Recebido em: 15/07/2023
Aprovado em: 07/12/2023
Resumo: Os crimes ocorridos com barragens de rejeitos em Mariana e Brumadinho, no estado
de Minas Gerais, expuseram o perigo destas estruturas de contenção. A atividade da mineração
é altamente lucrativa, mas impacta negativamente os territórios nos quais é realizada. De um
lado, para auferir lucros cada vez maiores, as mineradoras optam pelas barragens de rejeitos
com menor custo, menosprezando assim a segurança. Por outro lado, o Estado, ao atuar com
omissão ou dubiedade na edição de leis e ao omitir-se no rigor da fiscalização das atividades
mineradoras, contribui para que seus riscos sejam aumentados. Desta forma, populações que
vivem nas proximidades das barragens de rejeitos vivem sem o devido apoio estatal na
prevenção de riscos. O objetivo do presente artigo é analisar como a gestão social pode
contribuir com o desenvolvimento local nos territórios de mineração possibilitando a
construção de uma comunicação entre sociedade, estado e empresas. A partir da revisão de
literatura, o estudo revelou que, na perspectiva da gestão social, o fortalecimento das relações
sociais e o envolvimento de diversos atores da sociedade civil por meio da participação é o
caminho para a construção de uma mineração responsável e segura, que tenha como propósito
o desenvolvimento local.
Palavras-chave: Mineração. Regulamentação. Segurança. Gestão Social. Desenvolvimento local
STATE (DIS)REGULATION AND THE SEARCH FOR SAFETY IN MINING TAILINGS DAMS
Abstract: The crimes that occurred with tailings dams in Mariana and Brumadinho, in the state
of Minas Gerais, exposed the danger of these containment structures. The mining activity is
highly profitable, but it negatively impacts the territories in which it is carried out. On the one
hand, to earn ever-increasing profits, mining companies opt for lower-cost tailings dams, thus
ignoring safety. On the other hand, the State, by acting with omission or dubiousness in the
enactment of laws and by failing to rigorously inspect mining activities, contributes to
3Mestre em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local (GSEDL) pelo Centro Universitário
UNA/BH e Mestre em Direito pela Universidade Fumec. ORCID iD:
https://orcid.org/0000-0002-5388-8264. E-mail: cjfsoares@yahoo.com.br
2Doutora e Mestre em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC
Minas). ORCID iD: https://orcid.org/0000-0003-0035-547X. E-mail: alexandranascimento@uol.com.br
1Este artigo é parte da pesquisa “Lama invisível: o risco iminente de rompimento da barragem no
distrito de Macacos - Nova Lima-MG e os impactos na vida dos moradores do entorno”, desenvolvida
entre os anos de 2020 e 2021 no Programa de Pós-Graduação de Mestrado Profissional Gestão Social,
Educação e Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA/BH.
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increasing its risks. In this way, populations living close to tailings dams live without due state
support in risk prevention. The purpose of this article is to analyze how social management can
contribute to local development in mining territories, enabling the construction of
communication between society, the state and companies. Based on the literature review, the
study revealed that, from the perspective of social management, the strengthening of social
relations and the involvement of different civil society actors through participation it is the way
to build responsible and safe mining, with the purpose of local development.
Keywords: Mining. Regulation. Security. Social Management. local development
LA (DES)REGULACIÓN ESTATAL Y LA BÚSQUEDA DE LA SEGURIDAD EN LAS PRESAS DE RELAVES
MINERO
Resumen: Los crímenes ocurridos con las represas de relaves en Mariana y Brumadinho, en el
estado de Minas Gerais, expusieron la peligrosidad de estas estructuras de contención. La
actividad minera es altamente rentable, pero impacta negativamente en los territorios en los
que se desarrolla. Por un lado, para obtener ganancias cada vez mayores, las empresas mineras
optan por presas de relaves de menor costo, ignorando así la seguridad. Por otro lado, el
Estado, al actuar con omisión o dudoso en la promulgación de leyes y al no fiscalizar
rigurosamente la actividad minera, contribuye a incrementar sus riesgos. De esta forma, las
poblaciones que viven cerca de las presas de relaves viven sin el debido apoyo estatal en la
prevención de riesgos. El propósito de este artículo es analizar cómo la gestión social puede
contribuir al desarrollo local en territorios mineros, posibilitando la construcción de
comunicación entre sociedad, estado y empresas. Con base en la revisión bibliográfica, el
estudio reveló que, desde la perspectiva de la gestión social, el fortalecimiento de las
relaciones sociales y el involucramiento de los diferentes actores de la sociedad civil a través de
la participación es el camino para construir una minería responsable y segura, con el propósito
de desarrollo local.
Palabras clave: Minería. Regulación. Seguridad. Gestión Social. desarrollo local
INTRODUÇÃO
As barragens de rejeitos são estruturas que recebem o rejeito do
beneficiamento mineral e que, por serem estruturas perigosas, oferecem risco ao meio
ambiente e às comunidades que vivem no entorno da mineração.
A partir dos relatórios da Agência Nacional de Mineração (ANM), que registram
os altos níveis de riscos das barragens, é possível inferir que estas constituem ameaça
constante à integridade das pessoas que vivem nas áreas contíguas a esses grandes
empreendimentos (AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM, 2023).
A ausência de uma regulamentação e fiscalização rígida das normas no setor
minerário vem ocasionando grande insegurança para as comunidades onde se instalam
os empreendimentos minerários (SERRA, 2018). Lado outro, a busca das empresas
mineradoras por um desenvolvimento focado apenas no viés econômico faz com que
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lucro seja mais importante do que investimentos em segurança, conduta que ameaça a
vida da população do entorno (CASTRO, 2020).
A gestão social, cujo pressuposto é o envolvimento dos diversos atores sociais
por meio da participação, constitui ferramenta para a transformação social. A assunção
da responsabilidade por meio de decisões compartilhadas produz mudanças que não
se restringem à atual geração, mas que constituem caminhos para as futuras, visando o
desenvolvimento local. É possível pensarmos numa mineração que avance tendo como
premissa a gestão social com vistas ao desenvolvimento local. Para tanto, cabe
construir um processo de extração mineral mais participativo, humanizado e mais
seguro e que possa promover o bem estar social e coletivo para as comunidades do
entorno.
Para o presente trabalho foi utilizada a revisão de literatura, com a finalidade
de apresentar informações disponíveis sobre o tema do ponto de vista teórico e
contextual. Foi realizada uma pesquisa bibliográfica, que consistiu em consulta a
legislação brasileira, livros, dissertações, artigos científicos e notícias veiculadas na
mídia sobre o tema mineração. Os artigos foram selecionados por meio de busca nas
bases de dados SciELO e Google Acadêmico. Foi também realizada uma pesquisa
documental em sites jornalísticos com o intuito de estabelecer uma cronologia dos
fatos e analisar como os crimes foram relatados pela imprensa. As buscas foram
efetuadas nas bases de dados utilizando os descritores: Impactos da Mineração, Gestão
Social, Mineração, Barragem de Rejeitos e Desenvolvimento local.
O presente trabalho tem como objetivo analisar os impactos da mineração nos
territórios, partindo de uma perspectiva histórica acerca dos crimes e dos riscos já
constatados em Minas Gerais e perpassando pelas legislações sobre o tema. Tem ainda
como objetivo favorecer a reflexão sobre exploração mineral levando em conta fatores
como política, território e desenvolvimento, bem como a gestão social como
possibilidade para a construção do desenvolvimento local naqueles contextos.
A MINERAÇÃO E OS RISCOS PARA O TERRITÓRIO
Segundo Haesbaert e Limonad (2007) o território abarca não apenas a
dimensão espacial, mas também o poder político, no sentido de dominação e
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apropriação das interações sociais. O território é o espaço de inúmeros movimentos
sociais e que assume uma forma multidimensional com viés político, econômico e
culturalista.
A mineração é uma atividade que possui rigidez locacional, ou seja, está
intrinsecamente vinculada às áreas que possuem reservas minerais. Os impactos da
instalação desses empreendimentos se fazem sentir no território, local de articulação
de projetos e movimentos.
Assim, os territórios nos quais se realizam atividades de mineração são espaços
permeados por acentuada conflituosidade e por relações de poder que afetam a vida
social, econômica e política das pessoas que habitam aquele espaço. Maia e Silva
(2019, p. 60) assim os descrevem: “[....] são territórios de risco, palco de disputas
institucionais entre os interesses corporativos que controlam o lugar, a imobilidade da
gestão pública e as comunidades que nele habitam”.
Para Aráoz (2013) o conflito causado pelas atividades minerárias, denomina-se
mineralização. Uma das características destes conflitos são os impactos sobre os
corpos e as emoções. Trata-se de um processo violento de desestruturação da
organização social das comunidades. Esse processo não é apenas uma devastação
ecológica, mas envolve ainda uma expropriação cultural, social e política. A
insalubridade do ambiente faz parte deste jogo que resulta na degradação dos corpos e
consequentemente no devastamento das almas.
Deste modo, a mineração é responsável pela transformação arbitrária de
dinâmicas socioespaciais. As mudanças provocadas pela instalação das atividades
minerárias em um território impactam os laços sociais e podem produzir alterações
severas no modo e na qualidade de vida dos moradores. Neste novo lugar, os
habitantes precisam reconstruir sua relação com o território, na medida em que são
alteradas a sua segurança, sua liberdade e suas emoções.
A extração de um recurso não-renovável gera expectativa de exaurimento da
atividade num futuro próximo: em razão disso, busca-se maximizar os lucros, o que
implica em redução de custos. Por isso, as empresas descomprometidas com o
desenvolvimento local buscam, a todo tempo e em todas as etapas da mineração, a
redução dos investimentos que minimizem os impactos de suas atividades. Estas
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empresas têm predileção por realizar atividades em países que sejam menos passíveis
da intromissão do Estado e possam, mais facilmente, explorar o território.
A INSEGURANÇA DAS BARRAGENS DE REJEITOS PARA A POPULAÇÃO DO ENTORNO
As barragens de rejeitos são reservatórios destinados a reter resíduos sólidos e
água resultantes de processos de beneficiamento de minérios. “O setor minerário
possibilita a geração de um volume na faixa de milhões de metros cúbicos de materiais
extraídos e movimentados no processo de beneficiamento do minério” (SOUZA
JUNIOR; MOREIRA; HEINECK, 2018).
Este material por ter passado por processos de beneficiamento, no qual
normalmente envolve reações químicas, apresentam composições iônicas
variadas. As quais além de por vezes serem nocivas ao homem e meio
ambiente são de um ponto de vista construtivo negativas pela possibilidade
de interação e reação química com os materiais construtivos do aterro,
assim alterando a permeabilidade (CARDOZO; PIMENTA; ZINGANO, 2016, p.
79).
O Brasil possui 924 barragens de mineração cadastradas no Sistema Integrado
de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração, das quais apenas 461 estão
enquadradas na Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB). Destas estruturas
abarcadas pela PNSB 108 barragens estão em situação de alerta ou emergência
declarada (AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM, 2023).
Deve-se atentar para o fato de que, “barragens de rejeito, ativas ou
desativadas, podem representar uma grande ameaça à vida humana e ao meio
ambiente caso não sejam adequadamente monitoradas e descaracterizadas” (THOME;
RIBEIRO, 2019, p. 81).
Responsável pela gestão da atividade de mineração e dos recursos minerais
brasileiros, cabe à Agência Nacional de Mineração fiscalizar as barragens e impor
medidas de segurança. Todavia, em auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da
União (TCU) verificou-se que a ANM é o segundo órgão mais exposto à risco de fraude
e corrupção no país, sendo o primeiro a Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT). Na ocasião foram analisados quase 300 órgãos federais e constatou-se que a
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regulação do setor minerário apresenta grave déficit institucional com limitações
orçamentárias e financeiras, quadro técnico deficitário, insuficiência na capacitação do
corpo técnico, altíssima exposição à fraude e corrupção, sendo que esses fatores
impactam no desempenho do setor ocasionando risco de novos desastres (TCU, 2019).
Nesse passo, a fragilidade e precariedade da pasta responsável pelo controle ficou
evidente.
A divulgação pela mídia das falhas nos procedimentos de fiscalização e
segurança das barragens que se romperam em Mariana e Brumadinho, bem como a
exposição de erros e omissões procedimentais dos setores privados e públicos que
culminaram com a tragédia, expôs a escória4do setor minerário. A pressão exercida,
principalmente, pelo Ministério Público e pelos movimentos sociais sobre a segurança
das barragens gerou aumento e maior rigor na fiscalização destas estruturas, o que
culminou com a decretação de risco de várias barragens de rejeitos em cidades
mineiras, que até então eram consideradas seguras (ou ainda que não fossem, as
mineradoras não haviam assumido e declarado publicamente os riscos).
Foram muitos os relatos de insegurança da população que vive próxima às
barragens em razão dos riscos que estas estruturas oferecem. Em Minas Gerais, após
as duas grandes tragédias recentes, o medo se espalhou por áreas onde se localizam
barragens de mineração. Em Itabira, destaca-se o medo relatado pelos moradores em
razão de viver sob a jusante de uma barragem de rejeitos com capacidade 17 vezes
maior do que a barragem da mina de Córrego do Feijão, que se rompeu em
Brumadinho (ARIADNE, 2019). O mesmo medo apavora moradores de Alvorada de
Minas e Conceição do Mato, região onde existe uma barragem que tem capacidade
sete vezes maior que a de Fundão em Mariana (ROCHA, 2019). No município de
Congonhas os moradores ficaram temerosos acerca do rompimento da barragem após
um tremor de terras, mormente porque a barragem que lá existe é cinco vezes maior
do que a que se rompeu em Brumadinho (GALDINO; EVANGELISTA, 2019; CARNEIRO,
2019). Recentemente, em 16 de junho de 2023, a Defesa Civil da cidade de Andradas
notificou moradores que residem próximo a barragem de rejeitos de urânio para
4Segundo o dicionário Michaelis (2021) o termo tem o significado de resíduo sólido proveniente da
fundição do minério, mas também significa a camada mais desprezível de um segmento ou da
sociedade.
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deixarem suas casas em razão de a mesma estar em nível de emergência (REDE GLOBO,
2023).
Muitas destas barragens são maiores do que as que se romperam
recentemente, o que sinaliza uma destruição ainda maior em caso de colapso.
Conforme bem relata Prates (2017, p. 67) “a tragédia de Mariana, no estado de Minas
Gerais, evidenciou os riscos e a vulnerabilidade de comunidades que estejam situadas
à jusante da estrutura”.
A barragem de rejeitos da mineração por ser uma estrutura que oferece grande
risco para a população do entorno deveria ser constante e rigorosamente fiscalizada
pelos órgãos competentes, o que não vem ocorrendo com regularidade (SERRA, 2018;
TCU, 2019). Todavia, vale frisar que ainda concorrem para elevar os níveis de
insegurança, outro fator decisivo no jogo de interesses envolvidos: a
desregulamentação do setor, como será abordado a seguir.
A (DES)REGULAMENTAÇÃO SOBRE AS BARRAGENS DE REJEITOS
Durante a ditadura militar no Brasil os governos militares investiram no setor
minerário como fator de integração nacional e de ocupação do território (BARRETO,
2001). Nesse período de repressão, em razão da abertura da economia ao capital
externo e à forte política de exportação, o setor da mineração cresceu muito.
As instalações dessas grandes empresas de mineração no território brasileiro
não levaram em conta as identidades locais ou regionais, porque o foco desse período
era uma política voltada para os “interesses nacionais”. Portanto, o interesse das
comunidades era desconsiderado em face da supremacia nacionalista, o que ocasionou
a ausência de proteção às comunidades envolvidas quando da edição do Código de
Mineração.
A questão sobre o fechamento de minas só começou a ser discutida décadas
depois, com as alterações trazidas após a Constituição Federal de 1988 que alterou a
Lei nº 6.938 de 1981 e impôs a obrigação de Estudo e Relatório de Impacto Ambiental
nas atividades potencialmente poluidoras. Entretanto, a regulamentação explícita do
fechamento de barragens só surgiu em 2001, com a publicação da Norma Reguladora
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de Mineração 20, expedida pela Portaria nº 237 – do Departamento Nacional de
Produção Mineral (DIAS; COELHO; SILVA 2016).
A Portaria nº 237 da DNPM dispôs que o plano de fechamento e suspensão das
minas seriam obrigatórios no Plano de Aproveitamento Econômico (PAE).
Posteriormente outras normas foram criadas a fim de melhorar a gestão da segurança
de barragens em nível nacional. Dentre elas estão a Lei federal n° 12.334/2010,
Resoluções do Conselho Nacional de Recursos Hídricos n° 143/2012 e n° 144/2012,
Portarias do DNPM n° 416/2012 e n°526/2012, nº 14/2016, nº 70.389/2017,
Resoluções da ANM nº 4/2019 e nº 13/2019 (SOUZA, 2019).
Entre as regulamentações, destaca-se a Política Nacional de Segurança de
Barragens (PNSB – Lei nº 12.334) editada em 2010 que criou o Sistema Nacional de
Informações sobre Segurança de Barragens e determinou a realização de plano
específico para a recuperação ou descaracterização de barragens, sem mencionar a
diferença entre os institutos.
Apenas em 2019 foi implementada a Resolução nº 4 emitida pela ANM em 15
de fevereiro daquele ano, que proibiu o uso do método construtivo a montante5e
impôs o prazo até 2021 para o empreendedor concluir o descomissionamento ou a
descaraterização destes tipos de barragem. Vale frisar, que em agosto de 2019 a
Resolução nº 4 foi alterada pela Resolução nº 13 da ANM e dilatou os prazos de
descomissionamento ou a descaracterização para 15 de agosto de 2022. Em
16/02/2022 a Resolução 95/2022 da ANM possibilitou novamente a extensão do prazo
de eliminação das barragens desde que haja justificativas técnicas. Tais alterações
legislativas demonstram a sua flexibilização em favor das mineradoras.
A Resolução nº 4 da ANM foi a primeira legislação de segurança de barragens
que utilizou os termos “descomissionamento” e “descaracterização”, todavia, o texto
não esclareceu a diferença ou o sentido de ambos os termos, o que vem gerando
divergências entre os profissionais que trabalham diretamente com barragens (SOUZA,
2019).
Gomes (2019, [s.p], online) assevera que
5Este modelo de barragens é o que tem o menor custo de construção e o que apresenta menor
segurança e estabilidade oferecendo, portanto, maior risco para o entorno.
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os termos ainda estão em disputa. Até fevereiro deste ano, quando foi
publicada a resolução n°4 de 2019 da ANM, entendia-se como desativação
de uma barragem de rejeitos a descaracterização da estrutura. O processo
consiste na drenagem da barragem e o plantio de vegetação no local. A
grosso modo, a estrutura deixa de ser uma barragem e se torna uma
"montanha de rejeitos". E como deixam de ser barragens as estruturas saem
da lista de monitoramento de segurança, apesar de não haver certeza sobre
sua estabilidade. Já o descomissionamento, que nunca foi realizado em
nenhuma barragem do país, consiste no desmanche total da estrutura. No
processo é realizada a drenagem da estrutura e os rejeitos são retirados do
local. Portanto, a barragem deixa de existir por completo. Apesar de em
muitos casos serem usados como sinônimos, os termos descaracterizar e
descomissionar dizem de processos distintos para a desativação de uma
barragem.
Assim, ao invés de se avançar na incorporação de novas regras, o legislador
opta pela dubiedade e insegurança ao flexibilizar as normas. A ambiguidade dos
termos abre brecha para que as mineradoras se desviem do compromisso com a
desativação segura das barragens.
No Brasil, a flexibilização das normas – que configura praticamente uma
desregulamentação – e o histórico de complacência do estado brasileiro em casos de
crimes graves fomenta a assunção de riscos pelas mineradoras. Ainda não existe uma
norma específica para grandes empreendimentos minerários mesmo diante do grande
risco6e dos severos impactos que essa atividade oferece e tampouco uma proteção
especial para as comunidades do entorno que sofrem as violações dos direitos frente à
supremacia destas corporações, muitas vezes internacionais.
A lamentável ausência de referência aos impactos e às comunidades
vitimizadas pela mineração, tanto no Plano Nacional de Mineração quanto
na proposta de seu novo marco legal, é completamente injustificável e
explicita o descaso e a ignorância das autoridades públicas em relação às
zonas de sacrifícios e suas populações (FAUSTINO; FURTADO, 2013, p.
18-19).
6O relatório produzido pela FUNDACENTRO (Fundação Jorge Duprat e Figueiredo de Segurança e
Medicina do Trabalho) e Confederação Nacional dos Trabalhadores da Indústria constatou que o Índice
Médio de Acidente Geral no Brasil foi 8,66%. Já o indicador médio de acidente no setor da mineração,
em Minas Gerais, por exemplo, foi 21,99%, quase três vezes maior que a média nacional
(FUNDACENTRO, 2013).
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Cabe destacar que o projeto de lei nº 4.712 do novo Código de Mineração do
país, tem sido bastante criticado por ativistas que temem alterações que imponham
proteções menores do que as existentes no texto de 1967 ainda vigente (MEDEIROS,
2015). Lado outro, o Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE)
desenvolveu em 2013, um estudo objetivando levantar os atores envolvidos direta e
indiretamente com o Novo Código da Mineração. Neste estudo, concluiu-se que “a
grande maioria dos agentes políticos diretamente envolvidos nos debates relativos à
mineração obtiveram financiamentos das empresas mineradoras, revelando um
encontro evidente, quiçá uma subordinação, do interesse público ao interesse privado”
(IBASE, 2014, p. 43).
A institucionalização dos procedimentos políticos de financiamento eleitoral de
partidos e candidatos pelas mineradoras deixam mais frouxos os vínculos estabelecidos
entre Estado e setor privado. Estas empresas encontram no apoio de políticos
historicamente envolvidos com o setor, grandes aliados para impor regras segundo
seus interesses. O apoio financeiro serve como moeda de troca para a conivência com
os interesses do capital.
Para manter uma atividade extrativista altamente impactante, do ponto de
vista socioambiental, na qual “acidentes de trabalho” e ambientais sempre
fizeram parte da história de Minas Gerais, a conivência e a leniência dos
políticos e das políticas sempre foram uma realidade. E assim passou a fazer
parte da carteira de investimentos das mineradoras, o financiamento de
campanhas eleitorais de prefeitos, deputados, governadores e até de
presidentes da república. Esse financiamento ocorria independentemente
da legenda partidária e até mesmo de candidatos que se enfrentam,
constituindo uma Política Minerária e um Estado Minerário. Um ciclo que,
por vezes, se alimentava de chantagens para a obtenção de vantagens
(POLIGNANO; SILVA; BASTOS, 2019, p. 80).
Em 2015 a lei 13.165 modificou o financiamento eleitoral e as empresas foram
impedidas de aportar recursos em campanhas eleitorais. Em 2018 ocorreram pela
primeira vez as eleições federais e estaduais nas quais não houve financiamento de
candidaturas com dinheiro vindo de empresas.
Entretanto, como a lei ainda permite o apoio financeiro por pessoas físicas foi
apurado que em 2021 quase 40% dos deputados que integravam o grupo que vota
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mudanças no Código de Mineração havia recebido doações eleitorais de empresários
do setor (MOTORYN, 2021).
Vale ressaltar, que em 30 de dezembro de 2022, já no apagar das luzes do
governo Bolsonaro, o setor minerário teve uma importante vitória: a aprovação da Lei
federal 14.514. A normativa trouxe alterações importantes como a possibilidade da
participação da iniciativa privada na pesquisa, lavra e comércio de minerais nucleares,
como o urânio; e a possibilidade do empreendedor se comprometer a buscar os
financiamentos necessários para o cumprimento do Plano de Aproveitamento
Econômico (PAE) e operação da mina, como alternativa à comprovação da
disponibilidade de recursos prevista no artigo 38, VII do Código de Mineração.
Se por um lado, no que pertine ao combate ao garimpo ilegal7o atual governo
Lula avançou em relação ao seu antecessor, no que diz respeito a gestão do setor
minerário o caso parece ser de continuidade. O atual ministro de Minas e Energia,
Alexandre Silveira, recebeu doações expressivas de pessoas envolvidas com a
mineração nas duas últimas campanhas eleitorais, o que se não compromete sua
gestão, ao menos torna-se um obstáculo na busca pela imparcialidade necessária ao
cargo (ANGELO, 2023).
Entretanto, a força do lobby minerário não se restringe apenas ao legislativo e
está ramificado na política brasileira. A mineração tem ligações diretas e indiretas com
ao menos um ministro do TCU que é ex-governador de MG e permanecerá no cargo até
2036 e com o atual presidente do Senado (ANGELO, 2023).
Destaque-se que em Minas, em certa medida a tragédia de Brumadinho
impulsionou a reeleição do atual governador Romeu Zema. O acordo bilionário firmado
em 2021 entre o governo de Minas e a Vale S.A referente aos danos causados pelo
rompimento da barragem Córrego do Feijão em Brumadinho, sem qualquer
participação dos atingidos8, parece ter criado uma nova forma de apoio eleitoral.
8De acordo com o portal G1, as negociações envolveram representantes do governo de Minas,
Ministério Público de Minas Gerais, Ministério Público Federal e Defensoria Pública, e o Tribunal de
Justiça de Minas, além da mineradora Vale, responsável pela barragem que se rompeu na mina Córrego
do Feijão, em Brumadinho, no dia 25 de janeiro de 2019, matando 272 pessoas. No entanto,
representantes dos atingidos e de familiares das vítimas reclamam desde o início que não foram ouvidos
nem chamados para participar das negociações (GIRUNDI; FREITAS; CASTRO, 2021).
7O número de autuações contra garimpos ilegais cresceu 70% nos primeiros quatro meses de 2023 na
comparação com igual período do ano passado (ZANINI, 2023).
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Com o reforço em caixa às vésperas das eleições, o governador distribuiu R$
147,5 milhões de recursos oriundos do acordo a municípios de todas as regiões do
Estado e não precisou seguir nenhum critério técnico para escolher as cidades que
receberiam os recursos atendendo inclusive a indicações feitas por deputados
(FIGUEIREDO, 2022).
Na assinatura do acordo opulento, em 04/02/2021, o governador afirmou que
seu governo vai "usar o que foi aprendido nesse caso para destravar o que está
emperrado no caso de Mariana" e que todas as partes "tiveram que ceder" para que o
acordo fosse concretizado (GIRUNDI; FREITAS; CASTRO, 2021). Cabe questionar, diante
de tal afirmação, a correlação desigual de forças observadas nas lutas que os grupos
sociais desenvolvem a partir das relações de exploração e poder. Nesse embate entre
poder hegemônico e contra hegemônico, dominação e resistência, a quem coube ceder
além do que tinha direito? Cabe lembrar que o desastre de Brumadinho deixou 272
mortos. Nesse passo, cabe outro questionamento: Qual seria a compensação pela
perda dessas vidas? Pelo que exatamente essas pessoas morreram?
Tomando como referência os discursos proferidos e o acordo propriamente dito
é possível inferir que, como parte do montante será destinado a 853 prefeituras
municipais, as vidas perdidas possibilitarão a melhoria de outras vidas. Assim, em
alguma medida, os crimes praticados pelas mineradoras são apenas “efeitos colaterais”
de um processo que gera ganhos “para todos os envolvidos”.
Ressalte-se que a Vale S.A, apesar de ser uma pessoa jurídica, é administrada
por seres humanos que tomam decisões pela empresa. Nesse passo, cabe o
questionamento de SANTOS e MILANEZ (2019, [s.p], online):
Em primeiro lugar, ao afirmar que a Vale é responsável, é preciso definir
quem ou o que é a Vale. A Vale são seus trabalhadores? A sua Diretoria
Executiva? Ou o seu Conselho de Administração? Os acionistas? Essa escala
de análise coloca como grande desafio entender a estrutura de tomada de
decisão interna à Vale, que, sendo uma grande corporação, já é bastante
nebulosa por si só.
Em um primeiro momento 8 funcionários da mineradora Vale S.A foram presos
pelo crime em Brumadinho, mas eles foram soltos dias depois e atualmente
respondem ao processo criminal em liberdade (LOVISI, 2019). Decorrido mais de 4
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anos do crime, ninguém foi julgado pelas 272 mortes. No caso de Mariana, apesar das
19 mortes, nenhuma pessoa física foi responsabilizada até o momento e crimes
ambientais podem prescrever em 2024. Resta, portanto, demonstrado como a pessoa
jurídica pode ser usada para cobrir irresponsabilidades humanas.
Santos (2019, p. 66), ao analisar a posição do Estado frente aos interesses
capitalistas assevera que “não é que o Estado se omita ou se torne menor. Ele apenas
se omite quanto ao interesse das populações e se torna mais forte, mais ágil, mais
presente, ao serviço da economia dominante”. Assim, esse contexto de “flexibilização
das normas do licenciamento e a ineficácia na fiscalização das obras abrem ainda
brechas para a insurgência, em geral, de ações arbitrárias e violentas na localidade”
(ZHOURI, 2014, p. 99 apud PRATES, 2017, p. 46).
O Estado se orienta segundo os interesses econômicos do setor privado e se
afasta de sua função primeira, que é a execução de políticas públicas de qualidade que
alcancem toda a população. Portanto, deixa o Estado de ser um ente soberano e passa
a ser um ente subordinado à vontade das empresas mineradoras, o que caracteriza a
permeabilidade estatal.
CONTRIBUIÇÕES DA GESTÃO SOCIAL COM VISTAS AO DESENVOLVIMENTO LOCAL NOS
TERRITÓRIOS DA MINERAÇÃO
Os efeitos da globalização generalizaram-se no mundo, a partir da década de
1980, bem como a doutrina do neoliberalismo, que prega o livre mercado e a ideia do
Estado mínimo. A partir daí houve uma expansão de empresas multinacionais, ao
mesmo tempo em que cresceu as desigualdades sociais e econômicas e os problemas
da sociedade moderna. O individualismo, a falta de valores compartilhados e de
solidariedade, a culpabilização das vítimas para explicar a pobreza e a exclusão, a
insegurança e o risco por toda parte são marcas da modernidade neoliberal
(BRESSER-PEREIRA, 2014, p. 87).
O aumento do poder das organizações supranacionais e o pensamento
neoliberal de esvaziamento do Estado com o descompromisso com as políticas sociais e
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desregulamentação das relações de produção e do trabalho9ocasionou a perda de
direitos e garantias sociais e consequente piora da qualidade de vida das pessoas.
É nesse contexto de acentuada exclusão e aumento dos riscos sociais impostos
pelo pensamento neoliberal, que surgem, no Brasil – que vivencia também a
redemocratização e o crescimento dos movimentos que exigem a participação da
sociedade nas políticas públicas – as primeiras discussões sobre a gestão social. Assim,
A gestão social surge, portanto, de modo antitético à gestão estratégica,
buscando uma sociedade mais justa e democraticamente articulada na
gestão dos seus interesses, que não os do mercado, enclave da sociedade e
que deseja substituí-la como totalidade (TENORIO; ARAUJO, 2020, p. 892).
A gestão social é um “processo gerencial dialógico no qual a autoridade
decisória é compartilhada entre os participantes da ação (ação que possa ocorrer em
qualquer tipo de sistema social – público, privado ou de organizações não
governamentais)” (TENÓRIO, 2005, p. 102). Tem como premissa a democracia
participativa visando a ampliação do diálogo entre sociedade civil, estado e mercado,
valorizando a inclusão e a solidariedade.
O grande desafio da atividade minerária é minimizar seus impactos na
sociedade, ainda que em um contexto tão adverso. Nesse passo, para a implantação de
um projeto de mineração que não considere apenas o lucro das grandes empresas,
faz-se necessário a adoção da gestão social que pressupõe a participação de vários
atores sociais em busca de um projeto de bem-estar social e coletivo. Nesse sentido, a
participação da sociedade civil10 é necessária e imprescindível tanto na implantação,
quanto no funcionamento e no encerramento da atividade de mineração, porque a
comunidade afetada é quem recebe os maiores impactos decorrentes desta atividade.
10 A sociedade civil brasileira teve sua institucionalidade criada por dois processos: a reação dos setores
populares ao processo antidemocrático de modernização do país que interferiu intensamente na sua
vida cotidiana e um processo de democratização que fez das associações civis atores importantes no
processo de aprofundamento democrático. As associações da sociedade civil mostram uma variedade de
concepções de participação que resultam de ambos os processos (AVRITZER, 2012, p. 395).
9Dentre os efeitos perversos da globalização, cabe destacar que em maio de 2021 a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) aceitou denúncia de entidades sindicais contra as
mineradoras brasileiras, por provocarem aglomerações de trabalhadores e violações de direitos durante
a pandemia (ANGELO, 2021b).
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Durante o processo de implantação da exploração mineral são realizadas
audiências públicas11 com a participação do empreendedor, da consultoria ambiental,
do órgão ambiental e dos cidadãos interessados com o objetivo de “apresentar aos
envolvidos a natureza, os objetivos e justificativas do projeto pretendido, suas
alternativas tecnológicas e locacionais, seus impactos ambientais, sociais e econômicos
e as formas de mitigá-los ou compensá-los” (GOMIDE ET AL, 2018, p.33). Na prática
esses encontros deveriam se constituir de espaços de discussão com as comunidades
afetadas, que teriam participação efetiva. No entanto, às comunidades é permitido
apenas tomar conhecimento dos empreendimentos minerários que já foram
previamente definidos.
Trata-se, portanto, de um processo no qual a comunidade não possui qualquer
poder de decisão. Após a implantação da atividade não há, na legislação, previsão de
participação popular em quaisquer assuntos que envolvam os empreendimentos
minerários. Já no processo de fechamento minerário, a legislação de Minas Gerais,
através da Deliberação Normativa do COPAM nº 74/2004, prevê reunião pública com o
intuito de apresentar uma “exposição do Plano de Fechamento à comunidade,
apontando os impactos socioambientais do encerramento da atividade minerária, de
maneira a obter opiniões e sugestões sobre as alternativas de uso futuro e medidas
mitigadoras apresentadas” (MENDES, 2013, p. 78). O intuito é receber opiniões e
sugestões da comunidade diretamente afetada pelo desfecho da exploração, à
semelhança das audiências iniciais, mas como a comunidade não possui nenhum poder
decisório, a participação também torna-se inócua.
Nota-se, portanto, que a participação da comunidade não integra, de fato, o
processo decisório dos empreendimentos minerários e não estabelece um verdadeiro
diálogo entre comunidade e empresa. Trata-se, portanto, de uma mera formalidade
legal a ser cumprida.
A participação dos moradores pode ocorrer ainda por meio da integração de
órgãos colegiados afetos à matéria, propiciando um maior controle social sobre as
políticas públicas ambientais (MENDES, 2013). Nesse ínterim, o próprio Estado não tem
contribuído para fomentar essa participação. O governo Bolsonaro limitou a
11 Segundo o Dicionário Crítico da Mineração, audiência pública “é a reunião pública e aberta com a
participação do empreendedor, da consultora ambiental, do órgão ambiental e dos cidadãos
interessados” (GOMIDE ET AL, 2018, p. 32-33)
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participação popular quando, de forma incisiva e antidemocrática, esvaziou a
participação de conselhos sociais na gestão pública, como aconteceu com o CONAMA
(Conselho Nacional do Meio Ambiente)12 e o FNMA (Fundo Nacional do Meio
Ambiente)13, órgãos essenciais na definição de políticas públicas do setor minerário.
O governo Lula, embora tenha priorizado o restabelecimento destes órgãos que
contam com a participação popular, no que se refere ao CONAMA, ainda precisa
avançar. A recomposição mantém a participação estatal como maioria do Colegiado,
descumprindo o alerta da ministra do STF Rosa Weber, que ao analisar liminar que
sustou o desmonte, sugeria uma reconstituição paritária com assimetria democrática
(KAZ, 2023).
Ressalte-se que, apesar dos desafios
a participação popular em empreendimentos minerários pode contribuir
para a efetivação dos direitos humanos das comunidades afetadas e regiões
onde se realizam estas atividades, desde que se trate de uma participação
abrangente, informada e qualificada, permanente no tempo e com real
poder decisório, o que se mostra um desafio ainda em construção
(MENDES, 2013, p. 113).
Assim, é necessário fomentar um processo de construção de propostas e pleno
diálogo para que soluções possam ser construídas e implementadas com a participação
e protagonismo da comunidade, possibilitando um desenvolvimento local que
considere as demandas dos envolvidos.
Noutro norte, as empresas de mineração devem atuar com responsabilidade
social, de forma transparente, sustentável e em constante diálogo com os moradores
em todas as etapas da instalação da atividade: da abertura até o encerramento do
empreendimento, norteadas pelas premissas do desenvolvimento local em suas
estratégias de negócio.
13 O FNMA é administrado pelo Ministério do Meio Ambiente e é responsável por fomentar o
desenvolvimento de atividades sustentáveis no país, distribuindo verbas arrecadadas nas concessões
florestais.
12 O conselho é o principal órgão consultivo do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e é responsável por
estabelecer critérios para licenciamento ambiental e normas para o controle e a manutenção da
qualidade do meio ambiente.
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Comportando de forma responsável, desde o início até o encerramento de
um projeto minerário, a indústria de mineração pode construir uma relação
de confiança com a comunidade, e a partir daí, melhorar sua visibilidade
social, ambiental e econômica, desde que ouça e atenda a população local,
porque são as características locais e suas especificidades que determinam
as ações a serem realizadas, suas necessidades e condições geográficas,
históricas, culturais e econômicas considerando a integração com os
municípios vizinhos (COSTA, 2019, p. 7).
Entrementes, a responsabilidade social das empresas, na grande maioria das
vezes, se dá apenas por obrigação legal - seja por lei ou medida compensatória - ou por
visibilidade social. Nesse passo, a Fundação Renova14, financiada pelas mineradoras
Samarco, Vale S.A e BHP, foi criada por meio de um acordo entre mineradoras,
governos federal e estadual com o objetivo de mediar as relações entre as
comunidades e a empresa após a tragédia da ruptura da barragem em Mariana.
Todavia, esta pessoa jurídica tem administrado a tragédia segundo os interesses de
seus financiadores ao propagar como responsabilidade social ações limitadas e
medíocres que não reparam o crime que poderia ter sido evitado com ações
preventivas. Segundo o acordo celebrado, a Fundação Renova é a responsável pelo
acerto dos valores indenizatórios com cada atingido, de maneira isolada, e poderá
contratar advogados caso os atingidos discordem da indenização.
Isso significa que as empresas responsáveis pelo desastre e pelas violações
de direitos humanos, dele decorrentes, propõem e negociam um valor de
indenização. Se não for aceito pelos atingidos e indiretamente impactados,
esses podem utilizar advogados custeados pela própria Fundação para
14 Segundo o site da Fundação Renova a entidade é “responsável pela mobilização para a reparação dos
danos causados pelo rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG). Trata-se de uma
organização sem fins lucrativos, resultado de um compromisso jurídico chamado Termo de Transação e
Ajustamento de Conduta (TTAC). Ele define o escopo da atuação da Fundação Renova, que são os 42
programas que se desdobram nos muitos projetos que estão sendo implementados nos 670 quilômetros
de área impactada ao longo do rio Doce e afluentes. As ações em curso são de longo prazo. Ao
estabelecer uma organização dedicada exclusivamente ao processo de reparação, também foi criado um
modelo de governança robusto, com presença de mais de 70 entidades. As respostas para cada desafio
são obtidas em conjunto, sendo que nenhuma parte envolvida tem controle sobre a decisão. A Fundação
Renova reúne técnicos e especialistas de diversas áreas de conhecimento, dezenas de entidades de
atuação socioambiental e de conhecimento científico do Brasil e do mundo e soma hoje cerca de 6 mil
pessoas (entre colaboradores próprios e parceiros) trabalhando no processo de reparação, de Mariana à
foz do rio Doce”. Disponível em: <https://www.fundacaorenova.org/a-fundacao/> Acesso em 15 de jun.
de 2021.
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processar ela mesma. Esse mecanismo viola frontalmente as garantias do
devido processo legal (POLIGNANO; SILVA; BASTOS, 2019, p. 83).
Trata-se de uma vergonhosa, triste e absurda realidade brasileira, na qual a
empresa cria a destruição e através de um instituto jurídico ela própria faz a mediação
do conflito com pouca ou nenhuma intervenção estatal. Os atingidos – sujeitos à
própria sorte já que o Estado se omite de seu papel de apontar e punir os responsáveis
e estabelecer soluções rápidas e definitivas para a população – se veem obrigados a
aceitar acordos irrisórios. A solução adotada permite, assim, reduzir indenizações e
acalmar o mercado, muito sensível a perdas monetárias e insensível a tudo o mais que
o rodeia.
Diante do grande lucro advindo da exploração mineral e em razão dos impactos
que provocam nas comunidades, as empresas devem sopesar bônus e ônus. Não é
justo e nem aceitável que se considere somente o desenvolvimento econômico em
detrimento do desenvolvimento humano, fraterno e solidário nos territórios onde se
situam.
As empresas não se caracterizam pelo altruísmo, uma vez que seu objetivo
principal é o lucro. No entanto, devem ser socialmente responsáveis15, porque
precisam gerar valor social além do econômico. No entanto, grande parte das
empresas adota programas com baixa ou nenhuma efetividade, mas que permitem
obtenção de isenções fiscais e a construção de uma imagem positiva diante da
sociedade.
As organizações devem desenvolver ações concretas e que gerem resultados
benéficos para a comunidade na qual os empreendimentos são instalados, mudando
assim a visão acerca do que são custos, que devem ser tratados como investimentos no
desenvolvimento local.
O Estado, por sua vez, deve agir de forma rígida no campo regulatório e
fiscalizatório, visando o verdadeiro interesse público primário a que se destina a
Administração Pública, que é a coletividade. Esta atuação deve ter como premissa a
15 A adoção de programas de responsabilidade social corporativa implica em atitudes éticas com relação
ao meio-ambiente, ao trabalhador e aos demais stakeholders da empresa. Pode-se, contudo, assinalar
diversas contradições entre o que é assumido como sendo uma postura ética e o que é efetivamente
praticado no mundo organizacional, no qual predomina, ainda que muitos queiram negar, o interesse do
capital sobre todos os outros (SOARES, 2004, p. 10).
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participação popular, já que em um estado democrático, a ação governamental deve
considerar os direitos dos distintos grupos sociais que integram a sociedade.
Cabe ao Estado, que detém o poder de regulamentar as atividades econômicas,
permitindo ou não a instalação de determinado empreendimento, fomentar a
participação da população atingida auxiliando no desenvolvimento local. Isso porque
“a gestão do interesse público deve se realizar em parceria com a sociedade civil, a
partir de seus interesses e visando à concretização do bem comum, sob pena de se dar
vazão a apenas parte das determinações constitucionais” (VIEIRA; XAVIER, 2013, p. 85).
Entrementes, segundo Vieira e Xavier (2013), o Estado não tem cumprido sua
função de regulador da atividade econômica e protetor do meio ambiente. Pelo
contrário, age no sentido de contribuir para que as empresas privadas explorem os
recursos naturais de forma a auferir vultosos lucros, sem a devida contrapartida. Nesse
sentido, cabe destacar que, em maio de 2021, foi aprovado pela Câmara dos
Deputados o projeto de lei nº 3.729 que possibilita que barragens de rejeitos sejam
“autolicenciadas”, ao estipular uma aprovação automática que é declarada pela própria
mineradora, sem qualquer análise prévia e controle dos órgãos ambientais (ANGELO,
2021a).
O ônus da exploração mineral tem recaído diretamente sobre as comunidades
e, de forma mais abrangente, sobre grande parte da população, ainda que sob a
retórica dos ganhos para os municípios. Em diversos países16 houve rigorosa
regulamentação do Estado para proteger o meio ambiente e a saúde das pessoas, com
planos de gestão ambiental desde a implantação do empreendimento se estendendo
essa gestão até o fechamento da mina (BRASIL, 2015). No Brasil, entretanto, a questão
normativa ainda tem muito o que avançar já que a legislação ainda é muito flexível e
conivente com os interesses das mineradoras.
Ressalte-se que a pressão popular por normas mais rígidas, já surtiu alguns
resultados em Minas Gerais. Cabe destacar, dentre elas, a elaboração de normas para a
16 Na Europa, o planejamento integrado do fechamento de mina – inclui aspectos sociais, ambientais e
econômicos −, garantindo que as comunidades sejam consultadas. Na África do Sul, o Mineral and
Petroleum Resources Development Act prevê a elaboração de um Plano de Fechamento de Mina como
parte do Programa de Gestão Ambiental do empreendimento (RIBEIRO; MENDES, 2013). Nos EUA,
somente após submeter o plano de fechamento à análise governamental e obter aprovação, é que uma
mineração poderá iniciar suas atividades. No Canadá, os empreendedores precisam apresentar um
plano de fechamento antes do fim das atividades minerárias (PIMENTEL; DUARTE, 2015).
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paralisação temporária da atividade minerária e o fechamento de mina, que foi
deliberado pelo COPAM17 sob o nº 220 em 2018. Também efeito da pressão popular foi
a edição da Lei Estadual nº 23.291/2019 que inseriu a caução ambiental como requisito
para a obtenção de Licença Prévia para novas barragens no Estado de Minas Gerais,
bem como a comprovação da efetiva implementação dessa garantia, para a obtenção
da Licença de Operação. “Os valores apresentados a título de caução têm como intuito
assegurar tanto a recuperação socioambiental em casos de dano ambiental quanto a
desativação de barragens de rejeitos” (THOME; RIBEIRO, 2019).
Os empreendimentos minerários devem contemplar em suas ações o
desenvolvimento local e traçar planos estratégicos que envolvam a segurança das
barragens e a prevenção de desastres. Ao Estado cabe a fiscalização, normatização e
controle adequado destas estruturas para evitar riscos à comunidade, garantias de
possíveis reparações em caso de danos e a responsabilização dos sujeitos competentes
em caso de abandono, bem como a transparência na gestão dos royalties. Aos
cidadãos compete a participação efetiva para garantir o controle social e estabelecer,
por meio do diálogo, um compromisso entre poder público e população capaz de
assegurar a construção do desenvolvimento local; a integridade do patrimônio
histórico, cultural, social, ambiental e a segurança das comunidades do entorno.
Ainda há um longo caminho a trilhar para que se possa assegurar a eficiência e
a segurança da mineração, que envolvem, consequentemente, novas formas de lidar
com as barragens de rejeitos. Precisamos perquirir a participação social como
ferramenta para controlar, fiscalizar, denunciar irregularidades e conter abusos no
setor minerário. A luta da sociedade por uma mineração com menos impactos exige
um comprometimento ininterrupto, constante, amplo e efetivo da sociedade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Recentes crimes envolvendo barragens de contenção de rejeitos de mineração
vêm despertando a atenção para estas estruturas. O Brasil, que conta com um grande
volume de reservas minerais e onde predomina a desregulamentação, desperta
interesse das empresas mineradoras. Os representantes eleitos pelo povo, muitas
17 Conselho Estadual de Política Ambiental.
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vezes com a ajuda das empresas mineradoras, adotam posturas que favorecem aquelas
que os apoiaram em suas campanhas. A ausência e/ou flexibilidade na interpretação
das leis contribui para a construção de barragens de rejeitos que oferecem risco à
população do entorno e ocasiona instabilidade para os territórios contíguos à
mineração, gerando grande insegurança e prejudicando a qualidade de vida das
pessoas.
A mineração exerce importante papel no desenvolvimento nacional. No
entanto, a atividade deve ser conduzida visando o desenvolvimento local que visa,
dentre outros aspectos, a melhoria na qualidade de vida dos cidadãos do entorno.
Cabe ressaltar nesse contexto, a importância da participação social nos processos
relativos à atividade mineratória. Dessa forma, os pressupostos da gestão social – o
diálogo entre a comunidade, estado e empresas – se fazem imprescindíveis nos
processos de instalação, desenvolvimento e encerramento das atividades pois,
somente por meio da participação efetiva daqueles que terão suas vidas diretamente
afetadas pelo empreendimento, será possível vislumbrar empreendimentos minerários
mais seguros, mais confiáveis e menos perigosos para as populações do entorno.
A produção mineral deve contribuir para o desenvolvimento local para que
sejam respeitados valores de justiça social tanto para as atuais como para as futuras
gerações. Nesse passo, a exigência por barragens de rejeitos que sejam seguras,
confiáveis e com menos impactos seria parte integrante deste processo de
transformação.
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